Natura juridica si originea ordonantei presedintiale

Natura juridica si originea ordonantei presedintiale

1.1. Privire speciala asupra procedurilor speciale

Asa cum stim, judecata inseamna o legatura juridica, un raport de drept, care ia nastere odata cu cererea introductiva de instanta si sfarseste prin executarea hotararii pronuntate[1]. Intentarea unei actiuni civile este un drept si totodata o necesitate prin care persoanele fizice, sau persoanele juridice, isi pot apara drepturile lor , care le-au fost incalcate. Aceasta operatiune de depunere a cererii si pornirii unui proces civil da posibilitate ca legea si numai in baza legii sa fie solutionate diferendele aparute intre persoane fizice si/sau juridice, instanta de judecata fiind unicul organ competent de a rezolva astfel de probleme. La fel de necesara este si cunoasterea de catre participantii la procesul civil a drepturilor si obligatiilor lor procedurale conform legislatiei.

Litigiul reprezinta diferendul care opune partile si el formeaza "materia" judecatii. "Judecata" semnifica raportul sau, mai exact, sinteza raporturilor procesuale care iau nastere intre participantii (in forme si de pe planuri diferite) la rezolvarea diferendului[3]. Legatura dintre ele este de ordinul evidentei: litigiul constituie obiectul judecatii, iar judecata reprezinta forma de rezolvare a litigiului. Litigiul este conditia "sine qua non" a oricarei judecati contencioase, el este majora a oricarui polisilogism judiciar .

Instanta de judecata urmareste infaptuirea actului de justitie, iar partile prin mijloace diferite tind sa obtina solutii favorabile. De aceea, dreptul procesual civil recunoaste participantilor la activitatea judiciara drept    urile si le impune obligatii strict determinate. Procesul civil este activitatea instantei reglementata de normele dreptului procesului civil cu privire la examinarea si solutionarea pricinilor civile, executarea hotararilor judecatoresti, atacarea lor precum si examinarea acestora de catre instantele ierarhic superioare.

Atunci cand dreptul subiectiv (material) sau un interes legitim, protejat de lege a fost ignorat, contestat sau incalcat, de regula el nu-si gaseste protectie in cadrul sistemului de drept substantial, trebuind sa se recurga la forma de constrangere institutionalizata in acest scop, sa se recurga la astfel la activitatea special reglementata in favoarea unei anumite categorii de persoane - organele de jurisdictie, in scopul realizarii dreptului subiectiv. Astfel, se va deschide, desfasura si finaliza "procesul civil". Mijlocul practic in acest scop il constituie actiunea civila.

Termenul "proces" are varii semnificatii (evolutie, succesiune de stari, operatiuni sau fenomene etc.). In sens juridic insa termenul semnifica un litigiu aflat sub incidenta normelor juridice, activitate desfasurata in scopul solutionarii lui; succesiunea de acte si fapte pe care le implica declansarea, intretinerea si finalizarea acestei activitati, raporturile ce se stabilesc intre toti cei care, in forme si de pozitii specifice, concura la desfasurarea activitatii procesuale.

Insumand, procesul civil poate fi definit ca fiind activitatea desfasurata, potrivit normelor procedurale, de catre organul de jurisdictie, partile interesate, organele de executare, de alte organe sau persoane care, in conditiile legii, participa sa infaptuirea justitiei in pricinile civile, in scopul stabilirii sau realizarii drepturilor si intereselor protejate juridiceste, ajunse sau nu in stare conflictuala, inclusiv prin executarea silita[5] a hotararilor pronuntate. In alti termeni, procesul civil reprezinta "o activitate care se desfasoara in timp si consta dintr-un complex de acte procedurale ale partilor, instantei si organelor sale auxiliare, care ii dau viata, ii asigura desfasurarea si ii consemneaza sfarsitul"' .

Procesul civil incepe, intr-o prima etapa, printr-o procedura scrisa, ce consta in introducerea cererii de chemare in judecata, prin care reclamantul sesizeaza instanta de judecata, declansand astfel procesul, si care constituie baza raporturilor care se nasc intre reclamant si parat, precum si dintre instanta de judecata si parti.

Legea stabileste dispozitii pentru organizarea instantelor judecatoresti si pentru competenta acestora, precum si formele, in vederea pornirii procesului civil, citarii partilor in fata instantei, administrarii probelor, desfasurarii dezbaterilor, pronuntarea hotararii, exercitarii cailor de atac si executarii silite a hotararilor judecatoresti[7]. Toate aceste dispozitii legale care reglementeaza procesul civil constituie regimul juridic al formelor procedurale. Rezulta astfel ca formele procedurale reprezinta conditiile prevazute de lege cu privire la activitatea instantei si a auxiliarilor sai, precum si la raporturile procesuale dintre parti si aceste organe . Ele au rolul de a asigura o judecata dreapta, care sa se desfasoare in cele mai bune conditii, pastrandu-se egalitatea intre parti si dand posibilitatea completului de judecata sa cunoasca faptele in realitatea lor si sa aplice, in mod corespunzator, legea, sa pronunte o hotarare justa, legala si temeinica.

Legiuitorul a reglementat unele proceduri speciale ca ansambluri de reguli care, in materiile strict determinate de lege, deroga sub mai multe aspecte de normele generale de procedura civila, completandu-se insa cu normele dreptului comun, in masura necesara si compatibila.

Pentru a fi in prezenta unei "proceduri speciale" trebuie intrunite mai multe conditii, astfel[9]:

sa existe un ansamblu de norme procedurale derogatorii de la normele generale de procedura;

aceste norme derogatorii sa constituie un ansamblu intrucat graviteaza in jurul aceluiasi obiect de reglementare[10];

aceste proceduri trebuie sa se infatiseze ca norme derogatorii sub mai multe aspecte, in mai multe privinte; de exemplu, regulile derogatorii cu privire ordonanta presedintiala; regulile derogatorii referitoare la divort; cele referitoare la procedura impartelii judiciare etc., regulile derogatorii privind solutionarea litigiilor in materie comerciala etc.;

desi alcatuiesc un ansamblu, aceste proceduri nu reglementeaza exhaustiv procedura respectivei materii, desprinzandu-se astfel sub toate aspectele de trunchiul comun al normelor de procedura civila, ci dimpotriva, in masura necesara si compatibila, cum precizeaza art. 721 Cod procedura civila, sa se completeze cu normele comune, cu normele generale.

Potrivit acestui text (art. 271 Cod procedura civila), dispozitiile codului alcatuiesc procedura de drept comun in materie civila si comerciala; ele se aplica in materiile prevazute de alte legi, in masura in care acestea nu cuprind dispozitii potrivnice.

In Cartea VI - "Proceduri speciale" din Codul de procedura civila, asa cum a fost modificat de-a lungul timpului, sunt reglementate procedurile considerate de legiuitor speciale[11]:

Capitolul I - Ordonanta presedintiala;

Capitolul II - Refacerea inscrisurilor si a hotararilor disparute;

Capitolul III -  Despre oferta de plata si consemnatii;

Capitolul IV - Masurile asiguratorii;

Capitolul V - abrogat (acest Capitol se referea la Deliberarile consiliului de familie)

Capitolul VI - Divortul

Capitolul VII - Proceduri relative la deschiderea unei succesiuni;

Capitolul VII¹ - Procedura impartelii judiciare;

Capitolul VIII - Cererile privitoare la posesiune;

Capitolul IX - abrogat (Capitolul IX reglementa "Despartenia averilor dintre barbat si femei");

Capitolul X - abrogat (Capitolul X "Despre interdictie");

Capitolul XI - abrogat (Capitolul XI reglementa "Cesiunea bunurilor");

Capitolul XII - abrogat (Capitolul XII reglementa "Conventiile matrimoniale");

Capitolul XIII - Transcrierea actelor de stramutare si urmarirea proprietatii si despre inscriptia privilegiilor, ipotecilor si amanetelor;

Capitolul IV - Dispozitii privind solutionarea litigiilor in materie comerciala.

Alte proceduri speciale isi au sediul in alte acte normative decat Codul de procedura civila. astfel, numeroase proceduri speciale sunt cuprinse in legi care au ca obiect de reglementare un sistem specific de relatii sociale, de exemplu, Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice si juridice  care cuprinde reglementari cu privire la procedura declararii disparitiei si la procedura declararii judecatoresti a mortii.

Prin urmare, procedurile speciale sunt extrem de numeroase si de variate. Totusi, toate cuprind norme de natura procesuala si, in masura necesara si compatibila, toate se completeaza cu normele procesuale comune cuprinse in Codul de procedura civila.

Tot astfel, tinand seama de ramurile de drept substantial cu care procedurile speciale au tangenta, urmeaza a se retine ca unele proceduri speciale isi pot gasi aplicarea in mai multe ramuri, cum este ordonanta presedintiala, altele doar intr-o anumita ramura (de exemplu, procedura divortului). Scopul esential al procedurilor speciale este dat de natura materiei, obiectul cererii sau procesului adus in fata organului de jurisdictie.

1.2. Notiunea si evolutia istorica a ordonantei presedintiale

Originea institutiei ordonantei presedintiale este controversata in doctrina. Cercetarile din istoria dreptului francez au dus la elaborarea mai multor teorii asupra originii institutiei ordonantei de referat. In acest sens, o prima teorie "regaseste" originea ordonantelor de referat in procedura "ius vocatio ab torto collo" din Legea celor XII Table. "Ius vocatio" era o creatie a edictelor pretoriene; in baza sa cel care voia concursul justitiei in cazuri urgente aducea partea potrivnica in fata judecatorului .

O alta teorie considera ca aceasta institutie nu este decat consecinta unor practici generale mai vechi, ale caror origini le gasim intr-un obicei raspandit mai intai in Normandia si apoi in tot regatul Frantei, numit "clameur de haro", si mentionat in raportul pe care ofiterul subaltern il facea magistratului asupra dificultatilor si obstacolelor pe care le intampina fie la executarea hotararii pe care trebuia s-o aduca la cunostinta partilor, fie in celelalte atributii ale functiei sale. Intr-o ultima teorie , originea referatului nu trebuie cautata nici in Legea celor XII Table, nici in vechiul obicei cunoscut sub numele de "haro", ci in edictul din ianuarie 1685 , prin care s-a reglementat pentru prima oara aceasta procedura.

Indiferent ca aceasta situatie isi are originea in prestigioasa Lege a celor XII table, in practica strigatului haro sau in ordonantele din 1667 si 1685, este sigur ca legiferarea ei ca procedura speciala in Franta, s-a impus ca o necesitate de ordin social, determinata de interesul pe care societatea din acea perioada de dezvoltare il reclama pentru solutionarea urgenta a unor litigii.

In sistemul nostru de drept, procedura ordonantei presedintiale a fost preluata din dreptul francez , unde ordonanta se pronunta de presedintele instantei pe baza unui referat scris de partea interesata sau de organul de executare, in cazul in care erau intalnite piedici in procedura executarii silite. Ca urmare, in literatura si practica mai veche se folosea si denumirea de "ordonanta de referee" .

Institutia "ordonantei presedintiale" a fost introdusa in tara noastra odata cu modificarile aduse Codului de procedura civila in anul 1900 (art. 66 bis), sub denumirea de "ordonanta presedintiala" deoarece era data de presedintele instantei de judecata.

Noua procedura a fost stabilita prin art. 66 bis, in temeiul caruia se puteau da doua feluri de ordonante.

Alineatul prim al art. 66 bis reglementa ordonantele date in baza unei simple cereri, care corespundeau in dreptul procesual civil francez cu ordonantele denumite requete (cerere). In baza acestei reglementari se puteau lua orice masuri legale de competenta presedintelui si care aveau de obicei un caracter gratios. Alin. 2 al art. 66 bis reglementa ordonanta presedintiala propriu-zisa, care se dadea in cazuri exceptionale si urgente, care nu sufereau intarziere.

Principala critica adusa art. 66 bis, avea ca obiectiv caracterul sau limitat, deoarece punea un acces deosebit pe ideea de conservare a dreptului, pe care o considera de esenta ordonantelor presedintiale. Din aceasta cauza, presedintelui i se refuza dreptul de a aprecia temeinicia dreptului ori de cate ori, chiar din punct de vedere formal, era contestat. Asa se explica de ce la inceput practica judiciara a fost oarecum timida, existand tendinta spre conservatorism a vechiului drept, specific societatii din acest timp.

Cu toate aceste limite, articolul 66 bis din Codul de procedura civila a adus mari servicii ideii de justitie a justitiabililor intrucat a deschis practicii judiciare posibilitatea de a aplica in mod creator ordonantele presedintiale sub impulsul nevoilor sociale, largindu-i caracterul de aplicare si marind permanent numarul litigiilor solutionate[17].

Cu prilejul republicarii Codului de procedura civila in 1947, intrat in vigoare la 1 martie 1948, alineatele 2-7 din vechiul articol 66 bis, impreuna cu articolele 67 - 68 din Legea nr. 394/1943 au fost inglobate in articolele 581 - 582, care constituie sediul materiei ordonantelor presedintiale, institutie care a fost trecuta in cadrul procedurilor diverse (cartea VI, Capitolul I). Prin aceasta noua reglementare, articolele 581 - 582 au fost puse de acord cu evolutia practicii judiciare, dandu-li-se un continut mai larg. Astfel, in temeiul lor se puteau lua nu numai masuri de conservare, ci si masuri necesare apararii unui drept amenintat ori de cate ori protectia acestuia nu se realiza efectiv pe calea actiunii de drept comun.

Ca si reglementarea anterioara, articolul 581 nu stabileste cazurile cand se poate recurge la procedura ordonantelor presedintiale. Acest punct de vedere a fost adoptat de legiuitor datorita nenumaratelor imprejurari care se pot ivi, nefiind posibil sa se prevada toate situatiile in care s-ar putea recurge la procedura ordonantei presedintiale. Adoptand acest punct de vedere, la procedura ordonantei presedintiale se poate recurge in doua cazuri:

cand un anumit text de lege creeaza posibilitatea folosirii acestei proceduri, de exemplu in cadrul judecarii cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale (in baza Legiui nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ;

ori de cate ori cererea indeplineste cerintele articolului 581 C. proc. civ.

Prin Decretul nr. 132 din 19 iunie 1952, articolele 581 - 582 au fost puse de acord cu principiul participarii asesorilor populari la activitatea de judecata. Modificarea prevazuta de acest decret a dus la suprimarea dispozitiei art. 581 potrivit careia presedintele sau judecatorul nu aveau competenta sa faca asemenea incuviintari cand insasi instanta din care facea parte n-ar fi fost competenta, deoarece la acelasi rezultat se ajungea si prin aplicarea regulilor generale privitoare la competenta prevazute de art. 1 si urm. din Codul de procedura civila pentru orice cerere injustitie[18].

Ordonanta presedintiala, prin Legea de organizare judecatoreasca, nr. 58 din 27 decembrie 1968, a fost data in competenta noilor instante create, judecatorii, in compunerea prevazuta de regulile de drept comun, adica din doi judecatori, respectandu-se astfel principiul colegialitatii instantei.

Prin Decretul nr. 251 din 21 iunie 1971, prin care se modifica articolul 23 din Legea nr. 58/1968, cererile introduse pe cale principala referitoare la luarea unor masuri provizorii in cazuri urgente au fost date in competenta judecatorului unic. Desi nu se folosea expres termenul "ordonanta presedintiala", fara indoiala ca despre aceasta institutie este vorba, pentru ca numai in baza ei se pot lua masuri vremelnice in cazuri urgente. Potrivit noii reglementari, judecarea cererilor de ordonanta presedintiala introduse pe cale principala a fost data in competenta judecatorului unic care functioneaza in cadrul judecatoriilor.

In prezent, in dreptul nostru, institutia ordonantei presedintiale este reglementata de dispozitiile art. 581-582 C. proc. civ.[19] din Cartea VI denumita "Proceduri speciale", Capitolul I.

In literatura de specialitate sunt enuntate doua acceptiuni ale termenului de ordonanta presedintiala:

prima acceptiune este aceea de "forma de procedura", adica ansamblul de norme dupa care se conduc partile si instanta in solutionarea unei pricini urgente.

In acest inteles, "lato sensu", ordonanta presedintiala poate fi definita ca o procedura speciala, in temeiul careia instanta de judecata, la cererea partii interesate, poate lua masuri vremelnice in cazuri urgente, pentru pastrarea unui drept care s-ar putea pagubi prin intarziere, pentru prevenirea unei pagube iminente si care nu s-ar putea repara, precum si pentru inlaturarea piedicilor ivite cu prilejul vreunei executari.

cea de-a doua acceptiune este aceea de "act procedural", respectiv inscrisul care o constata.

Cu tot caracterul ei vremelnic si in general fara autoritate de lucru judecat, ordonanta presedintiala, in aceasta acceptiune, este in esenta o hotarare judecatoreasca in sensul art. 255 C. proc. civ., fiind supusa acelorasi cai de atac la care este supusa orice hotarare.

In reglementarea actuala, legiuitorul roman a pastrat denumirea de ordonanta presedintiala, dar masura este dispusa de completul de judecata, imprejurare ce permite reclamantului sa solicite transformarea actiunii intr-o actiune de drept comun, in conditiile art. 132 C. proc. civ. Prin aceasta procedura, legiuitorul a urmarit crearea unui mijloc de rezolvare rapida a unui mare numar de litigii, care, daca ar fi rezolvate pe calea procedurii de drept comun, datorita formalismului exagerat, pana la ramanerea definitiva a hotararii, obiectul litigiului ar putea sa dispara sau sa nu mai prezinte importanta.

In dreptul francez modern, institutia ordonantei se prezinta sub doua forme:

"ordonance de refere", care se pronunta dupa citarea partilor

"ordonnance sur requette" (art. 848-850 C. pr. civ. francez), care permite luarea unei masuri urgente, la cerere, dar numai in cazurile anume prevazute de lege.

In Elvetia, masura este cunoscuta sub denumirea de "masuri provizorii si este reglementata in majoritatea legislatiilor cantonale (de exemplu, art. 195-208 C. pr. civ. a cantonului Vaud; art. 320-336 C. pr. civ. a cantonului Geneva).

Institutia este cunoscuta si in dreptul latino-american, sub denumirea de "medidas cautelares" (de exemplu, art. 796-812 C. pr. civ. brazilian, art. 195-208 C. pr. civ. argentinian).

Pe parcursul existentei sale, ordonanta presedintiala a cunoscut o permanenta dezvoltare si perfectionare, fiind din ce in ce mai aplicata, intr-o sfera larga de activitati. Ca urmare, ordonanta presedintiala este considerata de practica si de literatura de specialitate ca una dintre cele mai viabile si mai solicitate institutii ale dreptului procesual civil romanesc.

Importanta institutiei decurge din natura masurilor ce pot fi luate de judecator, dar si din eficienta deosebita a procedurii instituite in acest scop, intrucat legea a creat un mijloc procedural rapid si lipsit de formalism pentru luarea unor masuri provizorii in cazuri ce reclama urgenta.

Scopul ordonantei presedintiale este acela de a evita pierderea unui drept care s-ar pagubi prin intarziere, de a preveni o dauna iminenta ce nu s-ar putea repara si de a inlatura eventualele piedici ivite in cursul executarii silite. Asemenea masuri si o interventie atat de prompta a justitiei nu se poate realiza in cadrul procedurii de drept comun, ci numai in conditiile unei proceduri suple si operative. De aceea, legea a instituit principiul potrivit caruia ordonanta se poate solutiona chiar si fara citarea partilor, ingaduind in acelasi timp, ca executarea ordonantei sa se faca fara somatie si fara trecerea vreunui termen.

Rolul ordonantei presedintiale nu a scazut in epoca care s-a scurs de la reglementarea acestei institutii procesuale ci, dimpotriva, s-a amplificat continuu avand o aplicare in cele mai varii materii, inclusiv in litigiile comerciale.

Datorita utilitatii sale practice ordonanta presedintiala se infatiseaza in prezent ca una din institutiile juridice la care se recurge in mod frecvent si in cele mai diferite materii: de exemplu in materie de proprietate si in materie locativa, in materia raporturilor de vecinatate, pentru luarea unor masuri provizorii pe timpul procesului de divort, in litigiile comerciale si de contencios administrativ etc[20].