Reforma mineritului in Romania

(Adaptat dupa Saracia si Analiza Impactului Social al Reformelor, Banca Mondiala, 2006)

De ce acest exemplu?

Exemplul evaluarii sumative a reformei mineritului din Romania este un mod de a demonstra importanta procesului de monitorizare in timpul implementarii reformelor politice importante. Sondajele de monitorizare a impactului social administrate de catre Agentia Nationala pentru  Dezvoltarea si Implementarea de Programe pentru Reconstructia Zonelor Miniere (AZM) au furnizat date generale cuprinzatoare pentru desfasurarea de mai multe studii de impact social si de recomandari in ceea ce priveste Strategia pentru Sectorul Minier din Romania.

Informatii generale

In fostele tari comuniste, minerii erau considerati elita proletariatului, lucrand in conditii periculoase, avand sarcini de importanta nationala. La inceputul anilor 1990, Romania avea in jur de 464 mine de carbuni si alte minereuri si aproximativ 350.000 angajati directi, ce generau indirect alte 700.000 locuri de munca. Erau relativ bine platiti, bine organizati, avand un sindicat influent pe plan politic. Dupa 1990 au devenit disponibile alternative mai ieftine, extractia de minereu nemaifiind profitabila.

Incepand cu 1997, Romania a inceput sa inchida rapid minele neprofitabile. Forta de munca a scazut de la 171.000 in 1997 la 50.000 in 2004. Scaderi semnificative au avut loc in 1997, printr-un proces de concediere voluntara indus de un pachet generos de salarii compensatorii pe 12-20 luni. Concedierile au continuat de atunci, 5.000-10.000 lucratori parasind industria in fiecare an.

Desi obligatiile de protectie sociala au fost respectate, orasele miniere afectate de restructurarile din sector s-au confruntat cu rate mari ale somajului si o deteriorare a calitatii vietii, infrastructurii locale si a serviciilor sociale. Alt factori care au influentat cresterea nivelului de saracie a fost cresterea negativa a PIB pana in 2000, Nivelul inflatiei s-a mentinut deasupra a 30% pana in 2001, scazand pana la 15 % in 2003. Analiza asupra Saraciei efectuata de banca Mondiala in 1997, a estimat ca 21,5% din populatia Romaniei traia sub limita saraciei. Pana in 2002, nivelul saraciei a crescut la 29%.

Deoarece sindicatele miniere inca aveau legaturi puternice cu politicienii, guvernul a alocat subventii bugetare pentru acest sector. In 1999, valoarea acestora s-a ridicat la 99 milioane USD, iar in 2004 - la 188 milioane USD pentru cele 120 mine inca functionale. Drept rezultat, in 2004, sectorul minier a consumat 300 milioane de la bugetul de stat sau 0,5% din PIB.

In Octombrie 2004, Guvernul a aprobat Strategia pentru Sectorul Minier cu scopul de a preveni deficitul fiscal si a imbunatati conditiile sociale pentru fostele zone miniere. Strategia a fost proiectata pentru a defini obiectivele de baza in ceea ce priveste restructurarea obiectivelor sectorului minier, inclusiv eliminarea tuturor subventiilor pentru sectorul minier pana in 2010 pentru a indeplini criteriile de aderare ale UE si ale schimbarilor necesare pentru realizarea acestora. 

Strategia a fost intocmita sub supervizarea ministrului economiei si comertului fiind sprijinita de asistenta tehnica din partea Bancii  Mondiale in cadrul Proiectului de inchidere a Minelor si Atenuarii Efectelor Sociale (MCSMP). Aceasta cooperare a furnizat baza pentru continuarea sprijinului din partea Bancii Mondiale in ceea ce priveste sectorul minier din Romania.

Guvernul Romaniei planuieste sa cheltuiasca 411 milioane Euro sub forma unui ajutor de stat in perioada 2007-2010, reducand, in acelasi timp, in mod gradual, subventiile pentru sectorul carbunelui. (Sursa: www.worldbank.org)

Intrebari de evaluare

Obiectivul analizei nivelului de saracie si a impactului social (PSIA) a fost acela de a examina trei seturi de impacturi distributionale in scopul propunerii a trei variante de politica a guvernului:

1. Care  sunt diferentele de impact intre comunitatile si gospodariile miniere si non-miniere?
2. Care este impactul reformelor in ceea ce priveste ambele sexe?
3. Care este distributia salariilor si subventiilor in cadrul sectorului minier?

PSIA a conceput, de asemenea, si un input analitic pentru a ajuta Guvernul sa implementeze mai bine Strategia Sectorului Minier, sa gestioneze subventiile si procesul de reducere a sectorului printre companiile de minerit, si de asemenea, pentru a pregati conditiile pentru al doilea imprumut de la Banca Mondiala -proiectul de inchidere a minelor si regenerare socio-economica si a mediului (MCESER).

Planul de evaluare

Evaluarea care a fost planificata a avea loc in timpul anului fiscal 2005 a acoperit cateva sub-seturi:

Studiu comparativ al comunitatilor miniere si non-miniere;

Analiza impactului social asupra diferitilor factori interesati:

a.   Analiza impactului protectiei sociale din procesul de restructurare a sectorului minier asupra membrilor gospodariei;

b.  examinarea impacturilor pe grupe de sex al reformelor din sectorul minier;

c.   studiu de impact al programelor AZM menite a reduce efectele negative ale reformei sectorului minier asupra societatii.

Analiza distributiei resurselor financiare in sectorul minier.

Colectarea datelor

Studiu comparativ al comunitatilor miniere si non-miniere

Comparatia intre comunitatile miniere si cele non-miniere a avut drept scop realizarea unei comparatii a fostelor orase miniere cu alte orase similare pentru a evalua impactul reformelor din sector la nivelul comunitatii.

Studiul a implicat activitati calitative de teren in trei perechi de orase. Orasele miniere - Baia de Aries,  Comanesti si Borsa au fost comparate cu Moinesti (Est), Sebis (Vest) si cu Negresti-Oas (Nord).

Ipoteza: Efectul inchiderii minelor ar fi si mai greu in cazul in care comunitatile nu ar reusi sa gaseasca strategii de cooperare, iar municipalitatile locale nu au resursele de a mentine infrastructura si serviciile locale. Acesta ar fi un obstacol pentru o recuperare de succes.

Pentru a dovedi sau respinge ipoteza informatiilor cheie socio-economice, culturale si referitoare la infrastructura si institutionale au fost colectate discutii in cadrul focus grupurilor, interviuri cheie de informare si statistici regionale oficiale. Seturi de date oficiale au fost puse la dispozitie de catre AZM si Institutul National de Statistica.

Analiza impactului social asupra diferitilor factori interesati

Impactul protectiei sociale asupra diferitilor gospodariilor a fost masurat prin intermediul a 4 indicatori de rezultat (stabili in principal, pe baza disponibilitatii datelor):

• Schimbari in standardul de viata (puterea de cumparare);
• Venitul gospodariei pe cap de locuitor;
• Consumul de alimente pe cap de locuitor, si
• Schimbarea accesului la serviciile medicale de baza din 1997.

Datele pentru analiza econometrica avuta in vedere au fost obtinute in urma a patru runde anuale de sondaje de Monitorizare a Impactului Social (SIM) efectuate de catre AZM pentru rapoartele anuale din 2001 pana in 2004. Sondajele SIM au fost efectuate pe mai mult de 1.200 gospodarii anual. Acestea au avut loc in 34 de asezari miniere, reprezentative pentru populatia din regiunile miniere. Cele 34 localitati miniere au fost selectate in mod aleator dintr-o baza de esantionare de 139 localitati. Aceste sondaje au fost administrate utilizand un chestionar standardizat pentru monitorizarea si evaluarea impactului asupra programelor administrate de AZM.

Sondajele efectuate in gospodarii au fost insotite de focus grupuri si analize secundare ale datelor colectate din departamentele sectoriale din cadrul regiunilor miniere.

Informatiile colectate in timpul SIM au servit drept informatii de baza pentru toate cele trei directii ale analizei impactului social: protectie sociala, sex si studiul de impact al programelor AZM.

Examinarea impacturilor pe sexe a reformelor sectorului minier

Datele referitoare la impactul protectiei sociale asupra femeilor au fost colectate utilizand surse de date multiple, studii comparative in 6 orase, studii de caz in cadrul a doua comunitati, interviuri tip focus grup si sondaje SIM desfasurate in gospodarii, din care evaluatorii impactului asupra sexelor folosisera deja doi indicatori mentionati anterior (schimbari ale puterii de cumparare, schimbari privitoare la accesul la ingrijire medicala), precum si schimbari in posibilitatile de re-angajare.

Studiu de impact al programelor de recuperare a sectorului minier

Programul de atenuare a efectelor sociale implementat de catre AZM contine 5 subcomponente:

• Schema Stimulentelor pentru Angajare si Formare (ETIS);
• Micro-credite;
• centrul pentru spatiul de lucru;
• sprijin pentru intreprinderi si managementul spatiului de lucru (ESWM);
• informatii publice si dialog social.

Intreprinderile sunt invitate sa aplice pentru ETIS si ESWM, iar persoanele fizice pentru micro-credite. Aplicatiile sunt examinate si aprobate prin intermediul unor proceduri bine definite ce implica atat birourile centrale ale AZM, cat si pe cele regionale.

Provocarea in evaluarea impactului programelor consta in separarea impactului programului fata de acela al altor factori. Programele AZM au fost distribuite pe teritoriul a diferite localitati miniere prin invitarea intreprinderilor si a persoanelor fizice sa aplice pentru componente individuale ale programului. Acest fapt sugereaza ca in localitati cu o capacitate mai puternica a guvernului local si cu infrastructura sociala, plasarea programului este posibil sa fie favorabila localitatii "mai bogate" datorita numarului mai mare de intreprinderi si persoane fizice care aplica pentru a beneficia de asistenta. In acest scop, la evaluarea impactului programului de atenuare a efectelor sociale, este necesar de luat in considerare deviatia posibila cauzata de plasarea endogena de programe. Din aceasta cauza metoda diferentelor duble (model nr. 2) a fost utilizata pentru a evalua impactul programelor pentru compararea diferentelor intre indicatorii de rezultate cheie inainte si dupa implementarea programului, intre localitatile care au participat la program si cele care nu au participat.

Pe langa datele cantitative din rapoartele SIM, au fost colectate si date calitative prin interviuri semi-structurate si focus grup-uri din patru regiuni miniere in care au avut loc restructurari. Interviurile au fost desfasurate cu reprezentanti ai diferitelor categorii de intreprinzatori, inclusiv formali si informali, cu sau fara angajati. Focus grupuri au fost organizate cu muncitorii concediati, cei care inca mai lucreaza in industria miniera si femei din acele orase miniere.

Analiza distributiei resurselor financiare in sectorul minier.

O analiza a bugetelor companiilor de minerit a fost efectuata pentru a intelege dinamica sectorului minier. Din cauza presiunii sindicatelor asupra guvernului, lucratorii din sectorul minier au primit compensatii peste medie si prime de pensionare anticipata, precum si beneficii non-salariale semnificative. PSIA a incercat sa cuantifice aceste prime si sa examineze cine a beneficiat de acestea analizand datele secundare referitoare la ocuparea fortei de munca, salarii si bugetele diferitelor companii de minerit. Datele referitoare la ocupare si salarii au fost puse la dispozitie rapid. Totusi, datele referitoare la subventii si transferuri ascunse sau scutiri a trebuit sa fie compilate pentru fiecare companie si apoi, adunate.

Analiza datelor

Studiu comparativ al comunitatilor miniere si non-miniere

Echipa de evaluare a analizat rapoartele de teren si a comparat calitatea locuintelor, mortalitatea infantila, posibilitatile de reangajare si performanta economica intre orasele miniere si comunitatile non-miniere. Datele obtinute in urma interviurilor au fost folosite pentru a examina relatia dintre companiile miniere si comunitatile locale.

Sase orase au fost comparate intre ele prin utilizarea urmatorilor indicatori:

• caracteristici demografice/economice;
• dinamica ocuparii fortei de munca dupa 1989;
• atractivitatea pentru investitiile straine;
• plata taxelor la bugetul local de catre companii;
• firmele locale in calitate de sponsori pentru activitatile comunitatii.

Analiza impactului social asupra diferitilor factori interesati

Studiile de impact in ceea ce priveste protectia sociala au utilizat modele econometrice (modele probit) pentru a estima impactul asupra diferitelor gospodarii.

Impactul protectiei sociale asupra a diferite gospodarii a fost masurat prin intermediul a 4 indicatori: schimbarile inregistrate in standardele de viata (puterea de cumparare), venitul gospodariei per capita, consumul de alimente per capita si schimbari in ceea ce priveste accesul la servicii medicale de baza incepand cu 1997.

In acest exemplu, indicatorul puterii de cumparare sau al schimbarilor in conditiile de locuit este folosit pentru a demonstra utilizarea modelului econometric pentru a estima impactul social. O schimbare a puterii de cumparare este masurata intre 2001 si inainte de 1997. Analiza exprima schimbarea standardelor de viata ca pe o probabilitate ca gospodariile sa se afle intr-o stare mai proasta decat inainte de inceperea reformei sectorului minier.

Puterea de cumparare a fost definita in chestionar prin utilizarea a trei niveluri:

A (imi permit doar utilitati),

B (imi permit utilitati si mancare),

C (imi permit utilitati, mancare si alte bunuri),

Respondentii din gospodarii au oferit raspunsuri pentru doua perioade: 2001 (2002, 2003 si, respectiv 2004) si inainte de 1997.

Posibilitatile de schimbare in ceea ce priveste puterea de cumparare pot fi rezumate in urmatoarea matrice:

Cele trei rezultate privitoare la schimbarea puterii de cumparare a unei gospodarii sunt posibil de obtinut prin combinare celulelor matricei:

rezultatul  creste, daca raspunsul reprezinta una dintre combinatiile (Z , Z ), (Z , Z ) sau (Z , Z

rezultatul ramane constant, daca raspunsul este una dintre combinatiile (Z , Z ), (Z , Z ) sau (Z , Z

rezultatul scade,  daca raspunsul este una dintre combinatiile (Z , Z ), (Z , Z ) sau (Z , Z

Utilizand aceeasi abordare, chestionarele au masurat, de asemenea, schimbarile in serviciile medicale ("mai rau decat in 1997", "nicio schimbare", si "mai bine decat in 1997"), precum si atitudinea "deseori sunt de parere ca viata nu merita traita". Ultima variabila a fost masurata de urmatoarele posibilitati: "deseori sunt de acord", "uneori sunt de acord", "nu sunt de acord".

Pe langa cei 4 indicatori de rezultat mentionati mai devreme, studiile de impact al protectiei sociale au utilizat indicatori de capital uman (sustinatorul gospodariei cu un nivel scazut de educatie (%)), incidenta bolilor (%), starea de sanatate proasta auto-evaluata (%) si detinerea de terenuri in cadrul celor noua grupuri diferite sau al factorilor interesati: mineri, non-mineri in intreprinderi de stat, sectorul privat, mineri pensionati, alte persoane pensionate, mineri concediati, alte categorii de someri, casnice, altii.

Examinarea impacturilor pe sexe a reformei sectorului minier

Analiza de gen a fost menita sa evalueze daca femeile au fost afectate in mod disproportionat de reforma sectorului minier si a avut drept tinta identificarea masurilor necesare pentru afla acest lucru. Procesul s-a desfasurat prin analiza datelor secundare a patru runde de sondaje SIM, suplimentate de cercetare pe teren asupra impactului pe sexe a inchiderii minelor in doua orase miniere (Uricani si Brad) de catre o echipa de cercetare cu experienta anterioara in regiunile miniere.

Echipa de evaluare a comparat trendurile in ocuparea fortei de munca din sectorul minier cu datele nationale referitoare la somaj, schimbarile in povara responsabilitatilor casnice, tensiunile intra-gospodaresti, impactul migrarii induse de inchiderea minelor.

Rezultatele separate pe sexe au fost obtinute pentru trei indicatori de rezultat bazati pe sondaje SIM: probabilitatea de reangajare (%), o scadere a standardului de viata (% in prezent vs. in trecut 1997), acces la ingrijire medicala (mai rau decat inainte de 1997) %. S-au comparat date pentru perioada 2001 - 2004 separat pentru barbati si femei.

Studiu de impact al programelor de recuperare a sectoarelor de minerit

Patru indicatori de rezultat din cadrul SIM au fost utilizati pentru a compara localitatile incluse si neincluse in program, precum si tendintele pentru toate regiunile: probabilitatea de reangajare, scaderea standardelor de viata (in comparatie cu 1997), lipsa sperantei de viata (deseori sunt de acord), acces la ingrijire medicala (mai rau decat in 1997). Impactul programului este evaluat prin compararea schimbarilor din cadrul celor patru indicatori de rezultat inainte si dupa implementarea programului, utilizand date din sondajul SIM 2001 ca referinta si din sondajul SIM 2004 ca date post-program.

Tinta programului a fost analizata atat din perspectiva tuturor indivizilor cat si din perspectiva femeilor. Probabilitatea (%), pentru localitatile cuprinse si necuprinse in program, a fost estimata ca locuitorii acestora sa nu fi auzit niciodata de diferitele subcomponente ale programului sau sa nu fie interesati de programului AZM.

Analiza distributiei resurselor financiare in sectorul minier.

Subventiile de la buget pentru industria miniera au fost analizate pentru perioada 1999 - 2004 prin intermediul urmatoarelor categorii: subventii directe (subventii de functionare si plati compensatorii), alocatii sociale si investitii. Rata salariului a fost calculata pentru 9 companii miniere ce acopereau aproape intreg sectorul. Daca valoarea acesteia era 1, insemna ca valoarea iesirii generate per muncitor era aproximativ egala cu salariul unui lucrator.

Calcularea ratei transferurilor de stat in relatie cu totalul veniturilor a demonstrat dependenta intreprinderilor de subventiile de la stat. Analiza acestor date a ajutat echipa de evaluare in a oferi mai multe recomandari in ceea ce priveste viitoarele decizii ale guvernului asupra politicii de subventionare pentru sectorul minier.