Procedura suspendarii actului

PROCEDURA SUSPENDARII ACTULUI

1. Precizari prealabile

Suspendarea actelor juridice reprezinta operatiunea juridica de intrerupere vremelnica a efectelor acestora. Cum in privinta actelor administrative functioneaza principiul executarii din oficiu, suspendarea ne apare ca o situatie de exceptie, care poate fi "de drept" - atunci cand legea o prevede, sau "judecatoreasca", dar in limitele si conditiile prevazute de lege.

In mod traditional normele contenciosului administrativ cuprind reglementari cu privire la institutia suspendarii actului administrativ atacat.

Actuala lege a contenciosului administrativ precizeaza in mod expres posibilitatea suspendarii unui act administrativ, de catre instanta de contencios administrativ competenta sa judece actiunea principala, chiar  si inainte de introducerea actiunii. Suspendarea nu se dispune din oficiu, ea trebuie sa fie solicitata prin cerere formulata fie de persoana vatamata, fie de Ministerul Public - pentru o cauza de interes public.

De asemenea legea prevede si situatia suspendarii "de drept", intr-un caz singular, cel al exercitarii "tutelei administrative" de catre prefect.

Judecarea cererii de suspendare se face in regim de urgenta, cu citarea partilor, instanta pronuntandu-se printr-o incheiere sau sentinta dupa caz, executorie de drept. Sentinta sau incheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare.

Legea contenciosului administrativ mentine formularea traditionala a conditiilor in care se va putea dispune suspendarea actului administrativ: "in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente". Suntem in fata a doua conditii ce trebuie indeplinite cumulativ si care se determina una pe alta.

O alta observatie ce se impune a fi facuta este determinarea mai exacta, prin noua lege, a duratei suspendarii, fata de reglementarea anterioara, care lasa loc la diferite interpretari.

Astfel, in cazul cererilor de suspendare formulate inaintea introducerii actiunii propriu-zise de contencios administrativ, instanta poate suspenda actul pana la pronuntarea instantei de fond, iar in cazul in care solicitarea suspendarii se face prin actiunea principala sau pe durata judecarii pe fond, instanta va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.

2. Justificarea suspendarii actului administrativ. Solutii posibile.

Actele administrative sunt executorii din oficiu si prin ele insele, adica nu necesita interventia unui alt organ pentru a le investi cu formula executorie. Datorita acestui specific, devine necesara suspendarea lor, atunci cand sunt contestate din punct de vedere al legalitatii, si cand prin executarea lor ar putea provoca o paguba persoanelor fizice sau juridice protejate prin institutia contenciosului administrativ.

In dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odata cu introducerea recursului administrativ sau a actiunii in justitie; suspendarea la cerere, insa tot de drept, in unul din aceste doua cazuri; suspendarea judecatoreasca, la cerere, inainte de introducerea cererii in anulare, odata cu aceasta sau dupa pornirea procesului.

Astfel, in principiu, in Franta, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea executiei actului atacat. Exceptiile de la principiu trebuie sa fie prevazute in mod expres. Dimpotriva, in Germania, recursul administrativ este un obstacol in calea executarii actelor care impun obligatii, precum si a celor care restrang drepturi. Exceptiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administratie, care poate ordona, daca un interes public sau privat o cere, executarea imediata a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru ratiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. In Suedia si Norvegia recursul nu paralizeaza executia actului decat daca organul de recurs decide in acest sens, la fel se intampla si in Elvetia, cu exceptia actelor ce obliga la prestatii pecuniare, intotdeauna suspendate.

Fiecare sistem are avantaje si dezavantaje. Sistemul suspendarii de drept incurajeaza pe acei care urmaresc ca actul sa fie aplicat cu intarziere, fara a se intentiona cu adevarat declansarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativa, adica lasata la aprecierea instantei, are dezavantaje nascute tocmai din aceasta putere discretionara a instantei, care poate refuza suspendarea, desi se impune acordarea ei (pe de alta parte, o hotarare de respingere a cererii de suspendare poate fi atacata, la instanta superioara, deci exista modalitati de reformare a ei).

In ce ne priveste, consideram ca acest din urma sistem, de suspendare judecatoreasca, este cel mai putin defavorabil daca avem in vedere ambele parti - administratia si particularii, cu conditia ca suspendarea sa poata fi ceruta oricand dupa emiterea actului vatamator, adica inainte de introducerea actiunii, odata cu ea sau in cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacra, ca regula generala, suspendarea judecatoreasca, la cerere, odata cu introducerea recursului administrativ sau a actiunii in fata instantei de contencios administrativ.

3. Suspendarea intemeiata pe exercitarea recursului administrativ.

Este o suspendare judecatoreasca, facultativa, admisibila dupa introducerea recursului administrativ prealabil, si care dureaza pana la solutionarea cauzei pe fond.

Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelasi scop ca si procedurile administrativ jurisdictionale, reglementate prin legi speciale, consideram ca dispozitiile art.14 si 15 se aplica si in cazul contestarii actelor administrativ jurisdictionale, aducand ca argument, in acest sens, si practica instantei noastre supreme intemeiate pe vechea lege.

Solutia aleasa de legiuitor este criticabila sub aspectul duratei suspendarii, ea incurajand recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei actiuni in contencios administrativ. Astfel, persoana interesata sa obtina o "pasuire" de la executarea actului administrativ, solicita, dupa introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, si nu mai intenteaza actiunea in fata instantei de contencios administrativ. Obtine, astfel, un ragaz de 30 de zile cat dureaza solutionarea recursului, la care se adauga 6 luni termenul de intentare a actiunii.

Corelativul ar fi fost incetarea de drept a suspendarii la un anumit termen, mai scurt (de exemplu, 30 de zile), socotit de la solutionarea (explicita sau tacita) a recursului administrativ, perioada suficienta pentru a "deslusi" intentiile persoanei vatamate; in acest caz, reclamantul, cunoscand faptul ca suspendarea actului expira in 30 de zile, ar fi mai diligent in intentarea actiunii in fata instantei de contencios administrativ.

In situatia data, prin urmare, un rol decisiv au instantele de contencios administrativ, care trebuie sa aprecieze cu obiectivitate aparenta de ilegalitate a actului administrativ, si sa hotarasca suspendarea actului cu mare atentie si numai in acele cazuri in care ea se impune cu evidenta.

Trebuie subliniat ca suspendarea dureaza pana la solutionarea cauzei pe fond, adica in prima instanta, nu si pe parcursul solutionarii recursului.

Hotararea instantei va fi o sentinta (art.14 alin.4), deoarece este vorba de o actiune de sine statatoare, nu accesorie uneia in anulare.

4. Suspendarea ca accesoriu al actiunii in fata instantei de contencios administrativ.

Odata cu actiunea in anulare, sau separat, pe parcursul judecarii fondului cauzei, reclamantul solicita si suspendarea actului administrativ.

Legatura indisolubila dintre actiunea principala in anulare si cea accesorie de suspendare a actului rezulta din formularea art.15 si confirma practica anterioara anului 2004, consacrata prin decizii ale instantei noastre supreme, care a statuat ca, in cazul renuntarii reclamantului la actiunea principala, cererea de suspendare ramane fara obiect, si va fi respinsa pe acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat si de faptul ca hotararea instantei asupra cererii de suspendare va fi o incheiere, nu o sentinta.

Practica judecatoreasca anterioara este aplicabila si in prezent: motivele suspendarii trebuie sa apara, de la prima vedere, ca fiind temeinice, sa creeze de la inceput o indoiala asupra legalitatii actului contestat, si sa fie cuprinse in considerentele hotararii.

Trebuie subliniat ca cererea de suspendare poate fi formulata separat, pe tot parcursul judecarii fondului, insa suspendarea poate fi dispusa de instanta "pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei", adica pana la expirarea termenului de recurs sau solutionarea recursului.

Aceasta solutie vine sa acopere intr-o anumita masura golul lasat de inadmisibilitatea cererii de suspendare in recurs, inexplicabila daca avem in vedere faptul ca motivele de suspendare ar putea aparea si dupa solutionarea fondului; astfel, titularul autorizatiei de constructie asteapta sa taie copacii de pe terenul construibil pana cand cauza este judecata pe fond, insa solutia de respingere a actiunii in anulare justifica o anumita incredere in solutionarea similara a recursului, ce-l poate determina sa "treaca la fapte", in conditiile in care pastrarea spatiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva comunitatii locale. In aceasta situatie, daca actiunea in anulare a fost respinsa, introducerea cererii de suspendare este inadmisibila in recurs, solutie legala pe care o consideram deosebit de criticabila.

Initiatorul legii afirma ca un alt corelativ este recursul in situatii deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita si suspendarea actului; consideram ca aceasta concluzie nu se desprinde din lege, recursul in situatii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu exceptia termenului de intentare si a motivatiei intentarii, si, in plus, el nu descrie o situatie ce poate interveni in practica, ci una ipotetica, teoretica, dupa cum recunoaste si initiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nula, impunandu-se chiar abrogarea.

5.Calea de atac contra hotararii de suspendare.

In temeiul vechii legi, practica judecatoareasca a fost inconsecventa in problema naturii juridice a hotararii de suspendare: incheiere sau sentinta. Curtea Suprema de Justitie s-a pronuntat la inceput in sensul ca incheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare  actului administrativ atacat nu este supusa, separat, nici unei cai de atac, ci, facand aplicarea regulilor din C. Pr. Civ. (art.282 si 316), doar odata cu hotararea asupra fondului. Ulterior, practica instantei noastre supreme a luat o alta turnura, statuand printr-o decizie in interesul legii ca "este susceptibila a fi atacata cu recurs atat hotararea prin care se solutioneaza cererea de suspendare a executarii actului administrativ formulata in cadrul actiunii principale, cat si hotararea prin care o atare cerere este solutionata separat", aceasta fiind practica ulterioara.

Noua lege nu rezolva foarte clar problema, statuand ca suntem in prezenta fie a unei incheieri, fie a unei sentinte, dupa caz. Explicatia initiatorului este insa aceea ca este vorba de sentinta atunci cand cererea de suspendare este introdusa separat, in temeiul art.14, si de incheiere atunci cand cererea este accesoriu actiunii in anulare (art.15).

Atat sentinta, cat si incheierea, vor putea fi atacate cu recurs, in termen de 5 zile de la pronuntare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice si pe parcursul solutionarii recursului.

Sintetizand, dupa efectuarea recursului administrativ se poate solicita si acorda suspendarea pana la solutionarea fondului, pe cand in cazul actiunii accesorii, se poate solicita si acorda suspendarea pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.

6. Competenta de judecare a cererii de suspendare

Aceasta competenta apartine instantei competente sa judece fondul litigiului, fiind inadmisibila alegerea unei alte instante competente teritorial atunci cand actiunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, si ulterior actiunea in anulare).

Prin urmare, optiunea realizata de reclamant la intentarea actiunii in suspendare este
obligatorie si pentru actiunea in anulare.

O alta situatie este aceea cand doua persoane diferite ataca acelasi act administrativ, una alegand instanta de la domiciliul sau, alta instanta de la sediul autoritatii publice. In acest caz, daca este vorba de un act individual, suspendarea se judeca in functie de motivele invocate de fiecare persoana, actul putand fi suspendat de la executare numai in ceea ce priveste persoana a carei cerere este admisa, adica partial.

In fine, o precizare foarte importanta este aceea ca, daca prin lege speciala se prevede o alta instanta competenta sa judece cererea de anulare a actului administrativ, dispozitiile ei prevaleaza, fiind aplicabile si cererii de suspendare.

Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este supusa unor anumite conditii:

a) poate viza doar acte normative;

b) este intemeiata doar atunci cand prin actul normativ se perturba grav activitatea unui serviciu public "administrativ" de importanta nationala (inexplicabil, nu si locala);

c) este intemeiata pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vatamat, fiind, prin urmare, "obiectiva";

d) este independenta de actiunea in anularea actului administrativ normativ.

In primul rand, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atata vreme cat persoana juridica de drept public sau privat care administreaza acel serviciu public de importanta nationala are posibilitatea si interesul de a actiona ea insasi pentru anularea actului administrativ normativ, si, odata cu recursul administrativ sau cu intentarea actiunii in anulare, poate solicita suspendarea actului administrativ; in acest caz, exista atat un interes public pentru mentinerea serviciului public, cat si un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele doua se suprapun, fiecare in parte justificand actiunea in anulare si cea pentru suspendare.

In al doilea rand, ne intrebam ce sens are suspendarea actului administrativ daca nu se solicita totodata anularea actului administrativ, stiut fiind faptul ca Ministerul public poate intenta actiunea in anulare fara a parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezulta nicidecum "legatura" cererii de suspendare cu actiunea in anulare, asa cum sustine initiatorul legii.

De asemenea, atunci cand Ministerul public actioneaza in numele unei persoane fizice sau juridice vatamate, actiunea in anulare este una intemeiata pe ilegalitatea subiectiva a actului, pe cand cererea de suspendare reglementata de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al "interesului public major"; in consecinta, nu este admisibila introducerea de catre Ministerul public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatama drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, asa cum sustine initiatorul legii.

8. Suspendarea de drept a actului administrativ.

In temeiul unor dispozitii ale legii contenciosului administrativ, dar si a unor legi speciale, introducerea actiunii in contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat.

Este cazul contenciosului obiectiv declansat la initiativa Prefectului sau a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici (art.123 din Constitutie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004).

De asemenea, in temeiul Legii nr.215/2001, hotararea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvarii consiliului sunt suspendate de drept in momentul intentarii actiunii de catre consilierii interesati (art.57 alin.3 si art. 58 alin.3).

Justificarea acestei optiuni a legiuitorului, ce are in vedere faptul ca prin astfel de actiuni se apara legalitatea obiectiva si buna functionare a administratiei publice, nu scapa criticilor, deoarece se creeaza o situatie favorizata, in care reclamantul nu trebuie sa motiveze in nici un fel necesitatea suspendarii, iar aplicarea in practica a acestor dispozitii poate duce la abuzuri - cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, in mod sicanator, introduce actiuni in contencios administrativ, blocand astfel activitatea autoritatilor administratiei publice locale in care activeaza demnitari de alta orientare politica.

Din pacate, in cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei solutii diferite prin lege, intrucat suspendarea de drept este impusa prin Constitutie - situatie in aceeasi masura criticabila, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de functionare, nu de a intra in detaliu si a reglementa exhaustiv anumite institutii de drept.

In cazul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, insa, consideram necesara si posibila modificarea legii in sensul in care si aceasta autoritate sa fie obligata sa-si justifice cererea de suspendare adresata instantei de contencios administrativ.