Notiunea de Spatiu administrativ european

Desi administratiile publice din aceste state sunt structuri foarte vechi, ele s-au adaptat continuu la conditiile moderne, inclusiv la aderarea la Uniunea Europeana, care presupune in sine o evolutie. Contactul constant dintre functionarii publici ai statelor membre ale UE, solicitarea de a dezvolta si implementa acquis-ul comunitar la standarde echivalente de incredere in toata Uniunea, necesitatea unui sistem de justitie si administrativ unic pentru Europa si impartasirea principiilor si valorilor administratiei publice au dus la o anumita convergenta intre administratiile nationale. Acest lucru a fost descris ca fiind "spatiul administrativ european"[1]. Asadar , spatiul admistrativ european este rezultatul unui proces evolutiv al convergentei dintre legislatia nationala privind administratia publica si practicile administrative ale statelor membre . El este exclusiv o creatie a doctrinei , termenul neexistand ca atare in legislatie , intrucat nu exista un model unic de administratie publica la nivelul statelor membre ale U.E.

Scopul acestui subcapitol este sa exploreze fortele care conduc inspre acest asa-numit spatiu administrativ european, cum se creeaza acesta, care sunt standardele in administratia publica stabilite de un set de principii administrative comune si, in sfarsit, cum s-ar face simtita prezenta acestor principii in toate institutiile specifice ale unei tari candidate la aderare.

Sistemele legislative ale statelor membre UE se afla intr-un proces constant de adaptare, in domenii diferite, sub indrumarea legislatiei Comunitatii, prin activitatea legislativa a institutiilor Comunitatii si prin cazurile solutionate de catre Curtea Europeana de Justitie. Conceptele legale ale CE sunt introduse in sistemele nationale prin directive sau reglementari direct aplicabile, care trebuie intai adaptate legilor nationale. Aceste directive pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre si pot duce la importante schimbari in principiile legale aplicabile in administratia publica intr-un sector specific.

Hotararile Curtii Europene de Justitie pot crea principii cu un caracter general, care sunt aplicabile in mai mult de un singur sector al legii. Mai mult chiar, in multe cazuri, interpretarea actelor legislative ale Comunitatii Europene de catre Curtea de Justitie determina modificari in felul in care principiile legii administrative sunt aplicate intr-un stat membru al UE.[3]

Aceasta ne permite sa inregistram un fel de europenizare a Legii administrative, privita ca un element remarcabil al recentei dezvoltari a sectorului legislativ.

Toate acestea demonstreaza necesitatea unui spatiu administrativ euro­pean, care trebuie sa vizeze aranjamentele institutionale de baza, procesele, standardele administrative comune si valorile serviciului public. Aceasta lista este departe de a fi completa deoarece exista diferentieri calitative semnificative intre statele membre. De altfel, problemele ivite intre statele membre din cauza acestor diferentieri constituie unul dintre motivele pentru care institutionalizarii i s-a acordat o asa de mare prioritate in procesul de extindere inspre Europa  Centrala si de Est. Tarile membre si cele candidate vor trebui sa-si dezvolte administratiile pana la nivelul de incredere necesar spatiului administrativ european, aplicand un numar acceptabil de principii, proceduri si aranjamente administrative structurale. Aceasta este standardul minim de calitate si incredere al administratiei publice pe care tarile candidate trebuie sa-l obtina.

Trebuie luat in considerare si faptul ca integrarea in Uniunea Europeana constituie un proces evolutiv (principiul progresiei in constructia UE). Aceasta inseamna ca o tara trebuie sa obtina un grad suficient de progres pentru a se compara in mod satisfacator cu nivelul de dezvoltare al statelor membre. Nivelul de convergenta din 1986 (cand Portugalia si Spania au aderat la UE) s-a schimbat in 1995 (momentul aderarii Austriei, Finlandei si Suediei), se va schimba in 2004 (o data cu aderarea celor 10 state din Europa Centrala si de Est) si va fi, desigur, diferit in viitor, pentru tarile care sunt candidate. Aceasta inseamna ca nu este suficient ca tarile candidate sa atinga nivelul curent al administratiei publice din statele membre. Va fi necesar ca ele sa atinga nivelul viitor al administratiilor acestora. Cu alte cuvinte, o tara candidata trebuie sa poata estima si atinge nivelul viitor al acestor admi­nistratii, in momentul in care va adera efectiv. Nu va fi suficient pentru o tara candidata sa se compare cu cel mai putin dezvoltat stat membru, ci, dimpo­triva, va trebui sa incerce sa atinga nivelul celui mai avansat dintre acestea.

Notiunea de spatiu administrativ european a fost gandita dupa modelul spatiilor economice si sociale europene. De asemenea, acest concept se leaga de vastul sistem al cooperarii juridice, care include asistenta mutuala in aplicarea legii si cateva adaptari in campurile legislative relevante.

Un spatiu administrativ comun, la propriu, este posibil atunci cand un set de principii legale, reguli si reglementari este uniform respectat intr-un teritoriu acoperit de o constitutie nationala. In mod traditional, teritoriul in care legea administrativa a fost aplicata este cel al statelor suverane. Problema unei legi administrative unice pentru toate statele suverane integrate in UE a fost dezbatuta intens, inca de la infiintarea Comunitatii Europene. Cu toate acestea, inca nu s-a ajuns la un consens.

Este evident ca principalele texte constitutive ale UE, mai exact Tratatul de la Roma (1957) si Tratatul de la Maastricht (1992), nu instituie vreun model comun de administratie publica pentru statele membre. Odata stabilita natura democratica a regimului politic, aspectele legate de guver­nare si administratie sunt lasate la latitudinea statelor membre. Din punct de vedere legal, statele membre au autonomie deplina in ceea ce priveste administratia.

Pana in prezent, numai anumite elemente concrete ale unei eventuale legi administrative europene au fost stabilite in tratatele de baza ale UE si in legislatia secundara a Comunitatii Europene. In Tratatul de la Roma sunt stipulate unele principii importante ale administratiei bazate pe lege, cum este dreptul la verificare juridica a deciziilor administrative, care apare in hotararile Comisie Europene (articolul 173), sau obligatia motivarii deciziilor administrative (articolul 190). Oricum, numai cateva aspecte au fost efectiv cuprinse in activitatea legislativa a  institutiei europene. Aceasta se refera mai ales la:

rolul de mijlocitor al administratiei publice, asigurand libera compe­­titie a firmelor de pe teritoriul Uniunii Europene, stimulandu-le astfel incat sa atinga standardele specifice statelor membre,

sprijinul acordat de catre stat intreprinderilor, sprijin autorizat si monito­rizat de catre Uniunea Europeana.

Pe de alta parte, exista un bogat continut legislativ referitor la auto­nomie, la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie asa‑numitul acquis comunitar. Atunci cand un stat membru esueaza in imple­mentarea legislatiei Comunitatii Europene, exista consecinte legale importante. El este acuzat de responsabilitate noncontractuala din cauza nereusitei in transpunerea unei directive a Comunitatii Europene sau in aplicarea unei reglementari. Acest lucru creeaza o motivatie suficienta oricarei persoane fizice pentru a solicita statului compensarea daunelor produse chiar si printr-o hotarare judecatoreasca.[4]

Absenta unui organism formal de control al administratiei publice, al procedurilor sale si al aranjamentelor institutionale specifice ale acesteia nu inseamna ca legea europeana administrativa supranationala este fara sens sau complet necunoscuta statelor membre.

Exista un acquis comun, compus din principii legale administrative, la care ne putem referi ca la un "acquis comunitar neformulat" in sensul ca nu exista vreo conventie formala. El ar putea insa reprezenta o lege adminis­trativa europeana comuna.

Comunitatile Europene care s-au implicat initial in crearea unei piete economice comune au creat Uniunea Europeana, care nu este condusa numai de interese economice, ci si de dorinta de a construi legaturi sociale si politice intre popoarele europene, asa cum s-au exprimat semnatarii Tratatului de la Maastricht. Uniunea Europeana nu inseamna numai o piata de bunuri si servicii.

Administratiile publice ale statelor membre trebuie sa actioneze intr-o directie care sa conduca spre implementarea efectiva a acestor tratate, din toate punctele de vedere. Tratatele Comunitatii Europene si legislatia secundara de implementare a lor reprezinta o parte componenta a legilor nationale ale statelor membre. Administratiile publice si instantele judecatoresti sunt obligate sa aplice aceste tratate, precum si legislatia secundara aferenta, in aceeasi masura in care o fac cu legile proprii.

In consecinta, desi fiecare stat membru are libertatea de a decide asupra modurilor de indeplinire a cerintelor stabilite prin tratate si prin legislatia secundara a Comunitatii Europene, in cadrul Uniunii s-au dezvoltat anumite principii comune. Situatia este clara in ceea ce priveste principiile adminis­tratiei bazate pe lege. Mai putin clar este cazul aranjamentelor admi­nistrative si organiza­­tionale si al structurilor, deoarece exista o mare diversitate de forme privind descentra­li­zarea statelor membre.

Legislatia institutiilor europene reprezinta o sursa importanta in ceea ce priveste:

autonomia administrativa europeana comuna statelor membre;

instantele judecatoresti nationale;

cetatenii.

Legea autonomiei administratiei publice este "sectoriala", ceea ce inseamna ca afecteaza un numar variat de domenii, si anume: libera competitie pe piata interna, telecomunicatiile, mediul, agricultura, politica industriala, stiinta si cercetarea, controlul vamal etc.

Legea autonomiei administratiei publice constituie acquis-ul comu­nitar, iar nivelul sau de compatibilitate cu reglementarile europene este verificat de catre Comisia Europeana, in cadrul procesului de aderare a tarilor candidate.

O alta sursa de cunoastere a progreselor in domeniul administra­tiei publice este contactul constant dintre oficialii statelor membre si dintre acestia si cei ai Comunitatii Europene. Aceste relatii interguvernamentale, care sunt in principal relatii intre popoare, contribuie:

pe de o parte, la construirea unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor UE la nivel national,

pe de alta parte, la realizarea unui schimb de initiative necesare obtinerii rezultatelor vizate de catre aceste politici.

Cooperarea interadministrativa este un alt concept stipulat si promovat de Tratatul de la Maastricht (articolul 209 A). Relatiile interguver­namentale contribuie la:

crearea unor presiuni formale care vor duce la atingerea standardelor dorite, a rezultatelor vizate de tratatele si legislatia secundara a Comunitatii Europene;

promovarea unui set de principii administrative comune de management, ceea ce apoi duce la implementarea unui model comun pentru comportamentul functionarilor publici din Uniune.

In final, trebuie spus ca este deosebit de dificil pentru orice stat membru sa respecte legile nationale si pe cele ale Comunitatii, tratandu-le separat. In mod progresiv, institutiile nationale au aplicat aceleasi standarde si au utilizat aceleasi practici pentru ambele. Acest lucru duce la ideea unei legi a administratiei publice comune, dezvoltate in statele membre ale UE. Aceasta asa-zisa "contaminare" a principiilor Comunitatii de catre legislatiile nationale contribuie, de asemenea, la stabilirea unui spatiu administrativ european.

Cel mai important rol in formularea principiilor administrative comune in Uniunea Europeana il are Curtea Europeana de Justitie. In timp ce legislatia secundara are o influenta sectoriala, hotararile Curtii Europene de Justitie duc la dezvoltarea principiilor administrative cu caracter general, chiar daca sunt stabilite in functie de caz. De fapt, jurisprudenta Curtii este principala sursa de legi generale, non-sectoriale ale Uniunii. Curtea trebuie sa porneasca de la principii legale administrative, cu caracter general si care sunt deja stabilite, principii create si definite de catre curtile judecatoresti nationale ale statelor membrelor. Prin stocarea acestora, se definesc apoi principiile administrative generale, aplicabile tuturor statelor membre si locuitorilor acestora, in cadrul legislativ al Comunitatii Europene.

Instantele judecatoresti nationale au responsabilitatea de a se asigura de implementarea tratatelor UE si a legislatiei secundare a Comunitatii Europene. Cum legea CE trebuie sa fie interpretata intr-o maniera uniforma, instantele nationale sunt insarcinate, atunci cand apare vreo neclaritate, sa supuna aspectul spre deliberare Curtii Europene de Justitie (articolul 177, Tratatul CE).

Astfel, se poate spune ca, in prezent, exista un acquis comun in ceea ce priveste principiile legale administrative definite de catre Curtea Europeana de Justitie.

In primii ani, cazuistica Curtii Europene a fost influentata de catre sistemele legislative ale primelor state membre UE si, in particular, de concepte provenite din legea administratiei franceze. Cu toate acestea, nu a existat o influenta exclusiva si, o data cu extinderea Uniunii, s-a ajuns la o diversificare a surselor de inspiratie in gandirea legislativa a Curtii. Aceasta inseamna ca hotararile Curtii Europene corespund nu numai unui sistem legislativ national, dar si ca jurisprudenta sa este un rezultat al unor influente venite din partea tuturor statelor membre ale Uniunii[5].

Un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care aceste principii sunt aplicate atat in aranjamentele legale si formale, cat si in comportamentul zilnic al autoritatilor si al functionarilor publici. In acest sens, principiile administrative generale servesc drept standarde pentru masurarea responsabilitatii administratiei publice, a gradului de incredere in functionari si in autoritatile publice, a efectelor si posibilitatii de utilizare in practica a procedurilor folosite in procesul de adoptare a deciziilor.

Nivelul pana la care diferite tari impartasesc si aplica aceste principii este, de asemenea, relevant pentru stabilirea compatibilitatilor dintre sistemele administrative ale acestor state. Cu alte cuvinte, ele servesc:

pe de o parte, ca preconditii pentru o mai buna integrare,

pe de alta parte, ca indicatori pentru masurarea capacitatii administratiei publice dintr-o tara de a implementa acquis-ul comunitar.

Unul dintre elementele principale care compun administratia publica, in afara autonomiei sau legilor procedurale, este si functia publica.

Chiar daca organizarea administratiilor , evolutia structurilor lor , competentele acestora , modul de gestiune si determinarea conditiilor de ocupare a functiilor publice raman prerogativele Statelor membre , trebuie insa sa constatam o puternica miscare de convergenta a functiilor publice locale , in special sub efectul integrarii europene. Aceasta influenta se exercita  sub impulsul a trei factori :

intarirea descentralizarii

jurisprudenta Curtii Europene de Justitie

preceptele noului management public

In ceea ce priveste descentralizarea , aceasta are in vedere toate statele europene , cu cateva mici exceptii , cum ar fi statele care au dimensiuni foarte mici. Ea se traduce , in principal , printr-o intarire a regionalizarii , pe de o parte in statele din Europa de Vest, care tind sa acorde regiunilor un loc din ce in ce mai important in gestiunea afacerilor locale , dar si in tarile din Europa centrala si orientala.Acestea din urma , in cadrul negocierilor de aderare pe care le-au desfasurat , au trebuit sa-si reformeze organizarea teritoriala si sa creeze noi nivele ale administratiei locale.

Aceasta aprofundare a descentralizarii a avut drept efect , in cea mai mare parte  a tarilor , o diminuare a numarului de functii publice din administratia centrala , de cele mai multe ori , in favoarea cresterii celor din administratia locala. Ele au fost , in general insotite de o trecere progresiva a sistemului de organizare a functiei publice bazat pe cariera catre sisteme mai deschise , de tipul modelului bazat pe post. Acest fapt a avut drept consecinta o mai mare libertate acordata colectivitatilor locale in ceea ce priveste modul de recrutare si conditiile de angajare a personalului lor.

In ceea ce priveste cel de al doilea aspect desi Uniunea Europeana nu are nici o competenta formala in materie de functie publica a Statelor membre , exista insa o serie de dispozitii stabilite prin tratatele europene care exercita o influenta directa asupra conditiilor de ocupare a functiilor publice , in principal cum ar fi principiul liberei circulatii a lucratorilor. Respectarea tratatelor , cit si jurisprudenta abundenta a Curtii de Justitie a Comunitatilor Europene a condus in fapt la o imixtiune a Uniunii Europene in modul de organizare a functiilor publice europene , limitand astfel caracterul exclusiv al competentei statelor membre in acest domeniu. Acest fapt a fost urmat de o miscare de armonizare a conditiilor de ocupare a agentilor publici pe ansamblul teritoriului european, in special prin intermediul transpunerii directivelor europene in diferitele state membre.

Cel de al treilea factor de convergenta a fost determinat de succesul inregistrat in Europa de catre principiile noului management public , care vizeaza apropierea modurilor de gestiune a administratiilor de cele ale administratiilor private, fapt ce a avut drept consecinta dezvoltarea contractualizarii in cadrul sectorului public. Aceasta, la randul sau, s-a derivat sub trei forme diferite :

politicile de contractualizare a functiilor publice , care au modificat, in mod substantial regimul lor juridic , ajungandu-se chiar la o convergenta a statutelor orientate catre modelul contractual utilizat in sectorul privat;

o contractualizare a performantelor functionarilor , introducerea remunerarii pe baza de merit in urma evaluarii rezultatelor ;

in sfarsit , o contractualizare a serviciilor prin recurgerea la diferite forme de externalizare a serviciilor publice prin intermediul agentiilor , parteneriatelor public-privat , sau chiar a privatizarilor.

Chiar daca administratiile locale raman marcate de traditiile lor nationale, evolutia modurilor de gestiune demonstreaza o tendinta a administratiilor locale de a imprumuta avntajele pe care le confera celelalte sisteme. Dincolo de o convergenta a sistemelor administrative catre o mai mare flexibilitate si catre o mai mare deschidere catre tehnicile de gestiune utilizate in sectorul privat , asistam , mai curand, la o hibridizare a modelelor , care respecta particularitatile proprii fiecarui stat , decat la o emergenta catre un model unic si dominant de gestiune a administratiei publice.

Autonomia si codurile de procedura administrativa, bazate pe constitu­tiile nationale si pe legile administratiilor publice europene, furnizeaza cadrul institutional legal in cadrul caruia autoritatile publice si functionarii publici din spatiul Uniunii Europene trebuie sa-si exercite activitatea.

Toate aceste proceduri legale, precum si comportamentul actorilor din sfera publica a societatilor europene formeaza spatiul administrativ si politic european comun. Actorii publici trebuie sa respecte un set de principii, care apar formulate in legi scrise sau sistematizate in coduri si care marcheaza toate sectoarele administratiei publice. Aceste principii sunt ceea ce numim acquis comunitar neformulat. Acesta contribuie la intarirea spatiului administrativ european si la europenizarea administratiilor publice nationale si a legilor acesteia, in statele membre UE.