Ntroducerea in cauza a functionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului administrativ

INTRODUCEREA IN CAUZA A FUNCTIONARULUI PUBLIC VINOVAT DE EMITEREA/ELABORAREA ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Sediul materiei. Art. 16 al legii contenciosului administrativ permite chemarea in judecata si a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a incheiat actul ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, insa numai in cazul in care se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat
ori pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica respectiva. La randul ei, persoana actionata astfel in justitie il poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

Legitimarea procesuala speciala reglementata de acest text legal priveste persoane fizice care au contribuit, intr-o masura mai mare sau mai mica, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.

Caracteristicile actiunii.

a) Textul vizeaza persoane fizice care au elaborat, emis sau incheiat actul, prin urmare legea acopera atat sfera functionarilor publici, cat si pe cea a demnitarilor, dar si personalul angajat cu contract de munca in autoritatile publice sau in serviciile publice.

b) Prin elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat in final acest act - cei care au emis avize, acorduri, cei care au facut propunerea in vederea emiterii actului, cei care au participat in comisia de licitatie, cei care au contrasemnat actul, etc. Raspunderea lor se angajeaza de cele mai multe ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ - de exemplu, emiterea unei autorizatii de constructie pe un teren mai mare decat are in proprietate beneficiarul, incalcand dreptul de proprietate al altei persoane.

c) Prin emiterea actului administrativ sunt vizati cei care semneaza actul administrativ, in baza competentei legale, determinand calitatea de emitent pentru autoritatea publica pe care o reprezinta. Aici intervine o raspundere derivata din atributiile de conducere pe care le are, de obicei, semnatarul unui act administrativ, urmand ca, in cazul in care actul a fost
elaborat ilegal, el sa solicite instantei introducerea in cauza si a persoanei care a elaborat actul, pentru a raspunde solidar cu aceasta.

d) Incheierea se refera la manifestarea de vointa prin care autoritatea publica devine parte a unui contract administrativ, si ea poate fi un act administrativ distinct (hotararea consiliului local, spre exemplu), prin care se aproba un contract administrativ. Raspunderea membrilor organului colegial, care, de cele mai multe ori, incheie contractele administrative, va fi angajata pe principiul solidaritatii, cu exceptarea celor care nu au participat la sedinta sau au votat impotriva.

e) In fine, poate fi actionata in instanta si persoana fizica care a semnat (in solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea, persoana responsabila pentru tacerea administratiei, care este cea insarcinata cu raspunsul in termen la petitii (conducatorul autoritatii publice, in temeiul art.4 din Ordonanta Guvernului nr.27/2002, in solidar cu seful compartimentului care avea competenta de a rezolva petitia - art. 13 - sau cu seful compartimentului de relatii cu publicul, daca petitia nu a fost repartizata corespunzator - art.6).

f)  Raspunderea persoanei fizice poate fi angajata daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru intarziere, prin urmare ea este inadmisibila in actiunea care are ca obiect exclusiv anularea actului.

Constatam ca "activarea" calitatii procesuale pasive a persoanei fizice vinovate de emiterea (elaborarea, incheierea) actului apartine, in principiu, reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur persoana vinovata, ci doar semnatarul actului; prin urmare, asa cum s-a intamplat si pe baza vechii legi, in unele procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar in altele el este interesat doar de obtinerea despagubirilor, nu si de cine le plateste; de asemenea, in unele cauze instanta poate hotari obligarea functionarului la despagubiri, pe cand in altele, utilizandu-si puterea discretionara conferita de lege, poate respinge acest capat de cerere, obligand doar autoritatea publica, situatii inechitabile si inexplicabile din punct de vedere al principiului egalitatii tuturor in fata legii.

Se favorizeaza, in acest fel, din pacate, plata din bugetele publice a unor greseli personale, fara ca efectul "educativ" al condamnarii sa se produca, fiind astfel incurajata lipsa de responsabilitate atat in randul demnitarilor publici, cat si a functionarilor publici.

Consideram ca se impune, de lege ferenda, instituirea obligatiei pentru instanta de a introduce fortat in proces persoana fizica vinovata, identificarea ei fiind realizata pe baza informatiilor solicitate autoritatii publice, iar in cazul in care aceste infomatii nu sunt comunicate, va raspunde persoana semnatara a actului.

In cazul functionarilor publici, un corelativ este oferit de Statut: autoritatea publica poate, in baza dreptului comun procesual, sa ceara interventia fortata a functionarului in cauza, pentru ca hotararea sa-i fie opozabila; din coroborarea dispozitiilor art.16 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999 - statutul functionarilor publici - rezulta ca interventia fortata a functionarului este necesara, intrucat recuperarea sumelor platite cu titlu de daune se face direct in baza hotararii de contencios administrativ ramasa irevocabila, fara a fi nevoie de introducerea de catre autoritatea publica a unei actiuni in regres.

Consilierii locali sau judeteni raspund in nume propriu, pentru activitatea desfasurata in exercitarea mandatului, precum si solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte si pentru hotararile pe care le-au votat. In procesul-verbal al sedintei consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va mentiona in mod expres votul acestuia (art.56 din Legea nr.399/2004 privind statutul alesilor locali).

In fine, pentru persoanele angajate cu contract de munca, exista raspunderea patrimoniala reglementata de art.270 C. Muncii.

g) Sintetizand, pe baza unui exemplu concret, putem spune ca hotararea ilegala a unui consiliu local atrage raspunderea in solidar a membrilor consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a propus-o, precum si a functionarilor vinovati de elaborarea proiectului de hotarare. In conditiile refuzului reclamantului sau a instantei de a introduce in cauza functionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile raspunderii civile a functionarului public sau a salariatului, iar in cazul alesilor locali, Legea statutului alesilor locali nr.393/2004, care, din pacate, nu prevede forme specifice de raspundere civila.

Chemarea in garantie a superiorului ierarhic, justificata in mod corect in lege ca fiind intemeiata pe faptul ca s-a primit un ordin scris, este in concordanta cu solutia promovata de Statutul functionarilor publici, care, in art.43 alin.2, prevede posibilitatea functionarului inferior de a refuza, motivat, indeplinirea dispozitiilor date de functionarul superior, atunci cand le considera ilegale; el va fi, insa obligat sa execute dispozitia, daca, in urma refuzului, primeste un ordin scris din partea superiorului. Executarea nu il face raspunzator pe el, ci pe superiorul ierarhic.

O omisiune a legii face ca acest alineat sa vorbeasca doar de "elaborarea" actului, nu si de emiterea sau de incheierea lui, insa dispozitiile sale trebuie interpretate in spiritul intregului articol, ca incluzand si aceste situatii.

4. Chemarea in judecata a functionarului public se face odata cu actiunea in despagubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii actiunii in anulare sau in obligarea la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi ceruta pe cale principala, ulterior judecarii cererii de anulare, atunci cand despagubirile nu au putut fi cunoscute la data judecarii cererii in anulare, sau in fata instantei de contencios administrativ, atunci cand nu se doreste anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Credem ca nu este admisibila chemarea in judecata a functionarul public pe calea unei actiuni principale cu acest singur obiect.

5. Raspunderea persoanei fizice vinovate prin actiune in regres, potrivit dreptului comun (art.26 din lege), si atunci cand nu aduce la indeplinire dispozitiile hotararii judecatoresti de contencios administrativ, iar conducatorul autoritatii publice este obligat de instanta la plata unei amenzi de intarziere, sau atunci cand, pe acelasi motiv, reclamantul solicita acordarea daunelor pentru intarziere, in conditiile art.24 alin.2) din lege.