Instrumente concrete de realizare a administratiei publice

INSTRUMENTE CONCRETE DE REALIZARE A ADMINISTRATIEI PUBLICE

Administratia publica, in sesns material, presupune actiuni de dispozitie sau de prestatie pentru indeplinirea carora utilizeaza o seama de instrumente. Unele dintre acestea produc modificari in ordinea juridica, altele nu.

Astfel, administratia publica intocmeste, emite, elaboreaza acte juridice, incheie contracte, intocmeste actiuni administrative sau tehnico-materiale, emite comunicate etc. Dintre aceste instrumente numai unele produc consecinte juridice, numai unele dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice: actele administrative, precontractele administrative.

Nu produc consecinte juridice in mod direct, operatiunile administrative si cele tehnico-materiale, ca si alte acte savarsite de catre administratie.

I.Decizia administrativa

Decizia administrativa reprezinta o specie a deciziei in general, fapt pentru care ea are si trasaturile esentiale ale genului, ca si specificitati caracteristice ce o diferentiaza de alte specii de decizii.

Literatura de specialitate romana si straina, subliniaza ca exista doua categorii de decizii administrative, si anume:

a. decizii privind administratia interna; ele se iau, mai ales, in ceea ce priveste organizarea structurii interne a administratiei publice ;

b. decizii privind administratia externa; acestea sunt acele decizii prin care se realizeaza activitatea administratiei publice in raport cu alte subiecte de drept. Ele precizeaza modul cum functioneaza administratia publica si sarcinile pe care acestea le are de indeplinit.

Acestor decizii le sunt aplicate regimul juridic de drept public al actelor administrative, studiate de stiinta dreptului administrativ. In acest context, regim aplicabil este cel administrativ (de putere) ce se aplica autoritatilor administratiei publice care folosesc prerogativele de putere publica, in anumite cazuri, pentru satisfacerea nevoilor de interes public.

Decizia administrativa, din aceasta perspectiva, este luata de puterea publica conform vointei sale, potrivit cu propriile proceduri si sub responsabilitatea sa.

In statul de drept, obiectul actiunii administrative, in ansamblu, are cas cop principal realizarea vointei politice exprimata prin actele normative de interes general. Ca urmare, prin deciziile administrative, aici cu inteles de acte administrative, se organizeaza executarea si se executa legea, realizandu-se astfel, interesul general fundamentat pe respectul Constitutiei si a celorlalte acte normative.

Apare, in acest context, o dubla subordonare a deciziei administrative, fata de interesul general si fata de legalitate. Subordonarea fata de legalitate este impusa de principiul legalitatii, principiu fundamental al statului de drept, al administratiei publice, ca si cel al activitatii acesteia.

De aceea, Georges Vedel sublinia ca "cercetarea unui scop general este conditia pozitiva a legalitatii actiunii administrative", ceea ce face ca, in mod corelativ, administratia publica sa nu poata cerceta un interes general decat in cadrul legalitatii.

In acelasi timp, mijloacele de actiune folosite de administratia publica scot in evidenta si un alt factor, pe cel al oportunitatii deciziei administrative.³⁰

Privita sub aspectul mijloacelor de actiune, decizia administrativa are o anumita specificitate, rezultata din insasi natura sa care consta in faptul ca scopul sau nu-i este propriu, ci este unul indicat de puterea politica, prin "interesul general"; in schimb, mijloacele sunt lasate la alegerea sa.

Ca atare, actiunea administratiei publice va fi, totdeauna, conditionata de doi factori :

de vointa organelor politice ale caror scopuri sunt ridicate la nivel de "interes general" ;

de intelegerea administratiei publice fata de nevoile, tendintele si aspiratiile cetatenilor.

In acest fel, putem constata ca cele doua elemente sunt prezente si concura la luarea, respectiv, la adoptarea sau emiterea unei decizii administrative.

Dar, in aceasta privinta trebuie sa mai observam o diferenta de natura care apare : daca intelegerea este un fenomen intern al administratiei publice, vointa este exterioara acesteia, ea reprezinta vointa publica. Aceasta concluzie rezulta din faptul ca administratia publica se bucura de o anumita autonomie, dar nu are, in nici un caz independenta ; cu alte cuvinte administratia nu poate fi un "scop in sine".

In acest sens, credem ca este edificator ca exemplu persoana unui ministru. El este, in acelasi timp, membru al guvernului, om politic, fara indoiala, dar si sef al unui departament, al unei autoritati administrative, deci sef al administratiei respective.

Caracteristicile deciziei administrative

Principalele trasaturi caracteristice ale deciziei administrative sunt : colegialitatea, coerenta, autoritatea, formele si influenta factorilor juridici si temporali.

a. Colegialitatea ; sub aspect formal decizia administrativa se considera opera semnatarului ei. In realitate decizia administrativa, chiar emisa sub semnatura unei autoritati unipersonale (de pilda, primarul, prefectul, etc.), are un character collegial, ea fiind rezultatul unei munci complexe, in echipa, la care participa mai multe servicii si numerosi functionari.

Administratia publica, in mod constant, practica munca in colectiv, in echipa, deoarece, indiferent de continutul unei decizii, apare necesara o anumita cooperare a structurilor interne ale unei autoritati sau institutii administrative, atat pentru evitarea aparitiei unor contradictii, cat si pentru respectarea interesului general (ori a celui local).

De asemenea, colegialitatea asigura impersonalitatea (anonimatul) actiunii administrative, absolut necesar in administratia publica, intrucat accentul se pune pe sarcina, nu pe cei care o executa ; aceasta caracteristica reiese din faptul ca in statul de drept, functionarii publici nu sunt proprietarii functiilor lor.

Rezolvarea marilor probleme ce revin administratiei se face, intotdeauna, in mod impersonal, fapt ce pune in evidenta perenitatea unei administratii care ramane chiar si atunci cand se schimba administratorii. Impersonalitatea este o garantie ce il apara pe functionarul public de eventualele presiuni pe care o actiune personalizata ar putea sa o antreneze.

Exista, insa, si dezavantaje ale sistemului colegial, astfel individualizarea raspunderii este foarte greu de stabilit la nivelul unui serviciu ; orice culpa in administratie devine o culpa a serviciului sau chiar a institutiei respective. In acelasi timp, acest sistem colegial conduce la o politica contrara stabilirii unor relatii publice deschise intre administratie si administrati, care cauta sa personalizeze actiunea administrativa.

b. Coerenta. Decizia administrativa, ca orice manifestare de vointa se caracterizeaza prin coerenta sa. Ea se intemeiaza pe deciziile anterioare si induce in mod inevitabil catre alte decizii viitoare ; de aceea coerenta se situeaza la un nivel ridicat tocmai pentru a putea raspunde exigentelor tot mai mari ale interesului general.

Cu alte cuvinte, decizia administrativa reprezinta o punte de legatura intre trecut, prezent si viitor, ceea ce face ca administratia publica sa devina principala garantie a unitatii si continuitatii unei politici.

In acest context, administratia publica poate fi considerata ca fiind memoria unei colectivitati.

c. Autoritatea. Decizia administrativa este inseparabila de relatia de autoritate, care se naste atunci cand un functionar accepta decizia unui alt functionar chiar daca el nu este de acord cu continutul sau. Autoritatea consta in competenta, puterea de a emite decizii care servesc apoi drept model pentru elaborarea si a altor decizii.

Aceasta relatie de autoritate se bazeaza, in general, pe prerogativele formale care permit superiorului ierarhic, in caz de conflict, sa impuna conduita regulamentara subordonatilor sai. Ea se explica, de asemenea, prin existenta, la nivelul unei autoritati sau institutii administrative a unui regulament de ordine interioara, in fond un numar de reguli sociale care reglementeaza comportamentul functionarilor publici ce, in caz de nerespectare, pot conduce la sanctionarea acestora.

Relatia de autoritate nu este intotdeauna puternic legata de puterea ierarhica, mai ales atunci cand intr-un domeniu anume, superiorul acorda in mod sistematic incredere propunerilor venite din partea unui subordonat, el nu face altceva decat sa recunoasca autoritatea acestuia ca specialist.

O astfel de relatie functioneaza intre superior si inferior si este relativa, intrucat acesta odata poate va accepta propunerea, altadata insa nu-i va recunoaste meritul de specialist functionarului respectiv. In orice situatie, subordonatul trebuie sa stie ca decizia (proiectul) a fost acceptata numai pentru a se facilita realizarea unui scop cu care si el trebuie sa fie solidar si sa-l realizeze ca atare.

In fapt, este vorba de conceptul pe care specialistii il denumesc ca fiind o zona de acceptare, in care subordonatul este gata sa accepte deciziile luate de superiorul sau. Aceasta zona este foarte mare in administratia militara si foarte redusa in invatamant. Zona de acceptare depinde, de asemenea, de autoritatea personala a superiorului, de calitatile sale, ea fiind cea care influenteaza conduita subordonatilor. Daca aceasta autoritate este recunoscuta, superiorul va putea convinge subordonatii cu argumente ca opinia sa este corecta si nu va utiliza autoritatea sa decat in caz de neintelegere sau de conflict.

II. Actul administrativ, ca produs de baza al administratiei publice, reprezinta o varietate a actului juridic cu privire la notiunea de act va trebui sa avem in vedere faptul ca ii pot fi atribuite 2 sensuri: un sens de act, ca manifestare de vointa juridica producatoare de consecinte juridice (sensul de "negotium") si un sens de "instrumentum" care se refera la actul juridic ca inscris.

Actul administrativ este intrumentul fundamental cu ajutorul caruia administratia publica isi indeplineste prerogativele de dispizitie, dar si de prestatie.

Trasaturi sprecifice actului administrativ

actul administrativ este un act juridic, adica produce modificari in ordinea juridica, da anastere sau stinge aporturi juridice;

ca act juridic, actul administrativ reprezinta un fapt juridic, izvor al raporturilor juridice de drept administrativ;

actul administrativ, ca act juridic, poate imbraca uneori forme specifice fiind vorba de refuzul manifest al administratiei de a solutiona un drept sau tacerea administratiei prin care, in fapt, pretentii justificate nu sunt satisfacute;

uneori, lipsa manifestarii de vointa in sensul unor drepturi conferite de lege reprezinta ea insasi o atitudine capabila sa produca consecinte juridice, reprezinta un act administrativ. Legea contenciosului administrativ sanctioneaza si impotriva tacerii, a refuzului manifest al administratiei. Competenta conferita administratiei trebie inteleasa ca drept al acesteia, dar si ca obligatie. De aceea tacerea administratiei inseamna in fapt manifestarea unei vointe cu consecinte juridice. Asadar, actul administrativ, ca act juridic, poate sa imbrace forma unei manifestari exprese de vointa si uneori forma refuzului sau al tacerii administratiei publice;

actul administrativ reprezinta o manifestare unilaterala de vointa. Ca manifestare unilaterala de vointa juridica actul administrativ trebuie inteles ca exprimand atitudinea unei singure parti, ca exprimand vointa unei parti a raporturilor juridice impusa celeilalte parti a acestuia. Cu alte cuvinte, actul administrativ ca manifestare unilaterala de vointa nu trebuie inteles numai ca exprimand vointa unei singure persoane; uneori actul administrativ poate sa fie rodul mai multor vointe individuale concordante. Este cazul actelor adoptate de entitati administrative clegiale: actul consiliului;

vointa juridica cuprinsa in actul administrativ este supusa unui regim juridic specific. Actele administrative se supun unor regului de forma si fond specifice regimul juridic administrativ. Aceste reguli se refera la pregatirea emiterii, emiterea actelor, adoptarea acestora sau la executarea actelor administrative;

actul administrativ este emis in temeiul si pentru realizarea puterii publice transpusa in lege. Actele administrative sunt instrumente de baza concrete, prin care administratia publica isi indeplineste prerogativele. Prin intermediul actelor administrative se realizeaza actiunile de dispozitie si, uneori, actiunile de prestatie care dau continut administratiei publice;

actul administrativ are un caracter executoriu. Actele administrative sunt executorii din oficiu. Ele pot fi puse in aplicare ca atare nefiind necesara investirea lor cu vreo formula executorie de catre vreo instanta. Acetele administrative pot fi aplicate asa cum sunt ele emise sau adoptate din momentul intrarii lor in vigoare;

actele administrative se bucura de prezumtii:

a) prezumtia de legalitate - este prezentata a fi in concordanta cu legea pe care trebuie sa o puna in aplicare. Prezumtia este relativa, ea putand fi rasturnata prin dovada incalcarii actelor administrative al legii. Cu alte cuvinte, prezumtia de legalitate nu impiedica si nu se opune declansarii controlului care sa stabileasca conformitatea actelor cu legea.

b)    prezumtia de autenticitate - actul administrativ are forta probanta deplina, el este un act autentic;

c) prezumtia de veridicitate - actul administrativ este prezumat a supune adevarul, este o prezumtie relativa si poate fi rasturnata.

Prezumtiile tin de regimul juridic specific atribuit actelor administratiei in vederea realizarii. Executarii in regim de putere publica a unor sarcini generale.

Vom retine asadar, ca elemente de baza ale actului administrativ obiectul actului, continutul acestuia, manifestarea de vointa juridica pe care actul administrativ o cuprinde, ea fiind producatoare de transformari in ordinea , in realitatea juridica.

Actul administrativ este doar o specie a actului juridic. Pentru a-l intelege mai bine ar trebui sa-l comparam cu alte categorii de acte juridce.

O prima comparatie - actul administrativ si lege, reprezinta manifestari unilaterale de vointa. Nici legea nu este rezultat al negocierii dintre parti. Numai ca, legea reprezinta principalul instrument juridic prin care isi exprima vointa., puterea legiuitoare in stat, in timp ce actul administrativ este instrumentul de realizare a puterii executive.

Forta juridica atribuita legii este superioara celei a actului administrativ. Legea reglementeaza primar relatii sociale, in timp ce actul administrativ are intotdeauna un caracter "secundum legem", prin el organizandu-se executarea sau executandu-se in concret dispozitiile legii.

Regimul juridic aplicabil celor 2 categorii de cate juridice este diferit. Legea se proiecteaza, este emisa, adoptata, pusa in aplicare dupa reguli constitutionale sau dupa regulamentele celor 2 camere ale parlamentului; actul administrativ parcurge proceduri specifice specifice de elaborare, emitere, adoptare, aplicare prevazute in lege.

O a doua comparatie - actul administrativ si hotararea judecatoareasca. Ambele acte reprezinta o manifestare unilaterala de vointa, juridica, numai ca, prin hotararea judecatoreasca se infaptuieste puterea judecatoreasca in stat, iar prin actul administrativ se infaptuieste puterea administrativa

Hotararea judecatoreasca este actul juridic prin care se solutioneaza litigii in fata instantei, litigii intre particulari ori de acte de putere. Puterea judecatoreasca reprezinta o decizie de speta, are un caracter individual, ea solutionand un litigiu determinat in timp ce actele administrative pot avea uneori caracter normativ, pot cuprinde norme generale si impersonale. Puterea judecatoreasca trebuie investita cu formule executorie.

O a treia comparatie - contractul administrativ si contractul. Contractul este o conventie realizata intre doua sau mai multe parti, ea fiind instrumentul prin care se realizeaza instrumente ale particularilor. Contractul este un act bilateral, o dubla manifstare de vointa, este supus unui regim juridic de drept comun, de drept privat si nu de drept public cum este actul administrativ.

Contractul este legea partilor, are forta pe care acestea doresc sa i-o ofere. Contractul comun realizeaza interesele particularilor si nu scopurile administratiei si a intereselor generale pe care administratia le promoveaza.

Clasificarea actelor administrative

Pentru a clasifica actele administrative utilizam urmatoarele criterii:

dupa intinderea efectelor juridice produse

acte individuale = reprezinta aplicarea normei generale la o situatie concreta, determinata.

acte normative = cuprind norme cu caracter general impersonal aplicabile in numar nedeterminat de cazuri.

dupa continutul acestora:

acte administrative prin care se stabilesc drepturi si obligatii determinate pentru diverse persoane;

acte administrative prin care se creaza un statut detreminant unei persoane;

actele administrative de santionare a unor abateri de la normele legale ( actul prin care agentul administratiei constanta o contraventie, identifica persoana responsabila si propune / aplica santiunea legala);

acte administrative jurisdictionale - sunt cele prin care administratia solutioneaza litigii generate de actele proprii (solutioneaza in sfera administratiei financiare = litigii privind actele de impunere fiscala);

Administratia   isi constituie o jurisdictie speciala prin care , dupa reguli si o procedura cvasijudiciara solutioneaza litigii.

Procedura de emitere a unor astfel de acte, ca actul de solutionare a litigiului, se bazeaza pe contradialitate, presupune o oarecare dezbatere, iar actul emis se bucura de stabilitate. Acest act se bucura de stabilitate, poate fi modifiat numai de instante.

dupa criteriul emitentului:

actele administrative ale guvernului (hotarari de guvern)

actele administratiei ministeriale (decizii, instructiuni, ordine ale ministrilor)

acte administrative la nivelul statului in teritoriu (prefectul emite ordine, serviciile deconcentrate ale ministerelor emit decizii, etc)

acte administrative in sfera administratiei locale (hotararile consiliilor judetene, orasenesti, municipale, comunale; dispozitii emise de catre primar, etc.).

dupa numarul manifestarilor de vointa pe care actul administrativ le cuprinde:

acte care cuprind o singura manifestare de vointa (hot. De guvern)

acte complexe - actele rezultat al manifestarii unui concurs al competentelor; actul prin care 2 ministere adota norme metodologice.

II. Operatiunile administrative si cele tehnico-materiale  

Administratia, ca activitate, presupune un volum insemnat de astfel de operatiuni administrative si tehnico-materiale, mult mai mare decat numarul actelor administrative pe care le emite sau adopta.

Operatiunile administrative se realizeaza in legatura cu pregatirea, elaborarea, emiterea, adoptarea ori aplicarea actelor juridice ale administratiei. Ele sunt intocmite de catre functionarii publici ai administratiei sau de catre celalalt personal din administratia publica.

In sfera de pregatire a elaborarii actelor administrative identificarea operatiunilor, cum ar fi: elaborarea de referate, sinteze, statistici, expertize, acte de control care vin sa fundamenteze o decizie pe care administratia trebuie sa o ia.

In faza elaborarii actelor administrative identificarea operatiilor, precum intocmirea proiectului, avizarea acestuia, semnarea, datarea, numerotarea actului. In faza de aplicare a actelor administrative identificam operatiuni administrative cum ar fi: publicarea sau aducerea la cunostinta publica a actului administrativ, executarea sau solicitarea executarii acesteia.

Operatiunile administrative, spre deosebire de actele administrative nu produc consecinte juridice prin ele insele, numai atunci cand legea prevede acest lucru. Actele administrative nu pot fi ansa emise sau adoptate fara aceste instrumente concrete de realizare a administratiei.

Savarsirea operatiunilor administrative cu incalcarea normelor legale poate sa atraga raspunderea juridica a persoanei care le-a savarsit.

Tot in sfera ativitatii administratiei publice sunt identificate si fapte materiale, ca operatiuni ale administratiei care nu sunt direct legate de emiterea, adoptarea unui act administrativ. Prin astfel de operatiuni se produc transformari in lumeamateriala, nu in ordinea juridica cum produceau actele. Si operatiunile materiale, ca si cele administrative, nu sunt ele insele producatoare de efecte juridice.