Faptele material-juridice

Faptele material-juridice

1. Notiunea faptelor material-juridice[1]

Faptele material-juridice reprezinta o forma concreta de realizare a activitatii executive, fiind o subdiviziune a faptelor juridice in sens larg, alaturi de actele juridice. Faptele material-juridice sunt acele imprejurari care determina producerea unor efecte juridice in baza normelor de drept, fara sa existe o manifestare de vointa facuta expres sau tacit in scopul producerii acestor efecte.

O prima caracteristica a acestor fapte o constituie aceea ca sunt savarsite de catre un organ sau functionar al administratiei de stat. In dreptul civil[2] faptele licite sau ilicite savarsite de catre organele persoanei juridice cu prilejul exercitarii atributiilor lor obliga insasi persoana juridica ce va raspunde ca pentru fapta proprie. In ce privesc faptele savarsite de catre celelalte persoane sau membrii, care nu fac parte din organele persoanei juridice, faptele produse in exercitarea atributiilor de serviciu, antreneaza raspunderea persoanei juridice pentru fapta altuia, in baza raspunderii comitentilor pentru faptele prepusilor lor.

In dreptul administrativ o asemenea departajare intre faptele conducerii si cele ale personalului de executie urmata de o diviziune a raspunderii nu se poate realiza din mai multe considerente.

In primul rand, legislatia stabileste aceasta distinctie pentru persoanele juridice, ori nu toate organele administratiei de stat intrunesc calitatea de persoana juridica.

In al doilea rand, distinctia civilista este nesemnificativa din moment ce, spre deosebire de dreptul civil, actele juridice, in acest caz actele administrative, pot sa fie emise de functionari de decizie indiferent ca fac sau nu parte din conducerea organului, in timp ce actele civile se incheie numai de factori de conducere.

In al treilea rand, in administratie conducerea emite, de regula, acte, in timp ce faptele le savarsesc ceilalti lucratori de executie sau auxiliari, faptele ocupand totusi o pondere redusa in activitatea conducerii.

In al patrulea rand, exercitiul autoritatii de stat impune a se considera intregului organ ca un tot unitar, acest exercitiu nerevenind numai conducerii. De aceea in baza unor reglementari[3] raspunderea pentru actele ilicite si faptele asimilate lor, atunci cand se incalca drepturi subiective, revine in primul rand organului de stat fata de persoana vatamata si in subsidiar functionarului efectiv vinovat.

In al cincilea rand, raporturile dintre organul administrativ si lucratorii care il compun nu este un raport de la comitent la prepus, deci un raport juridic civil, ci poate fi un raport de drept administrativ (cel in cauza fiind numit sau ales in functie)[4], un raport de drept constitutional (desemnarea si votarea persoanei intr-o functie) motiv pentru care nu exista in acest caz o culpa "in eligendo" sau "in vigilando", fie este un simplu raport de dreptul muncii.

In unele reglementari contraventionale constituie contraventii, deci fapte ilicite, anumite incalcari savarsite de catre persoana juridica, organizatii, societati, indiferent ca, in ultima instanta, vinovata in mod efectiv este persoana fizica incadrata la acea organizatie, legea nefacand distinctie intre personalul de conducere si cel de executie. Fapta este considerata savarsita de catre insasi organizatia respectiva, chiar daca amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de catre aceasta persoanelor efectiv vinovate.

Incalcarea normelor administrative de catre oricare dintre lucratorii organului respectiv, fie persoane cu functii de conducere, fie cu functii de executie, atrage raspunderea proprie a organului de stat. In cazul in care savarsirea contraventiei este dublata de producerea unei pagube si exista tarif a acesteia se va stabili si despagubirea pe baza de tarif pe care o suporta tot organizatia indiferent de calitatea celui incadrat la ea si fata de care unitatea se va intoarce ulterior printr-o actiune de regres. Astfel, paguba nu poate avea, ca si de altfel si reparatiunea, decat regimul privitor la raspunderea pentru fapta proprie a organizatiei respective.

Daca in unele cazuri legislatia considera ca simplele operatiuni tehnico-materiale ale unei persoane incadrate in munca la o organizatie sunt fapte ale insasi organizatiei[5], cu atat mai mult trebuie considerate ca apartinand insasi organului de stat faptele material-juridice ale lucratorilor sai . Intrucat numeroase fapte ilicite ale unor functionari administrativi de executie se produc ca urmare a unui ordin ilegal al conducerii organului , ar fi nedrept ca raspunderea organului sa nu fie pentru fapta proprie ci pentru fapta altuia, din moment ce acel functionar nu a actionat, in cadrul atributiilor sale, din proprie initiativa, ci tocmai in baza dispozitiilor conducerii organului de care apartine.

O a doua caracteristica a faptelor material-juridice este aceea ca ele trebuie savarsite de catre organul de stat ori functionar cu prilejul exercitarii atributiilor lor. In cadrul organelor administratiei de stat stabilirea atributiilor se face in baza competentei legale si a sarcinilor de serviciu care sunt determinate prin lege si prin regulamente interne. In legislatia muncii este reglementata raspunderea persoanelor incadrate in munca pentru pagubele aduse avutului unitatii din vina si in legatura cu munca lor[8]. Fata de aceasta reglementare si implicatiile ei pe planul dreptului administrativ se impun unele precizari in determinarea exacta a sferei de atributii exercitate de catre lucratorii din administratie.

Prima precizare este aceea ca notiunea de munca are un continut mai larg decat aceea de atributie, functie sau sarcina de serviciu, pe care le include. Pe de alta parte, notiunea de munca este prea limitata deoarece nu poate cuprinde alte categorii de raporturi juridice care pot antrena si ele o raspundere pecuniara, cum ar fi, de exemplu, raporturile de satisfacere a stagiului militar, cand cel care efectueaza acest stagiu poate produce anumite prejudicii unitatii militare sau tertilor in cadrul indeplinirii indatoririlor sau atributiilor ce ii revin.

A doua precizare se refera la faptul ca, dupa literatura de dreptul muncii, o fapta este savarsita in legatura cu munca unei persoane daca persoana respectiva a actionat in sfera obligatiilor stabilite prin contractul de munca[9]. Faptele licite sau ilicite sunt ale unitatii insasi daca au fost savarsite in acest cadru. Rezulta ca atunci cand faptele au fost comise in afara acestor obligatii raspunderea apartine respectivei persoane fizice si nu unitatii in raporturile cu tertii prejudiciati. Consideram ca in cazul dreptului administrativ se poate extinde aria raspunderii organului de stat pentru faptele functionarilor sai. Astfel, se pot ivi cazuri cand functionarii savarsesc fapte ilicite in legatura cu functia lor, dar cu depasirea atributiilor de serviciu stabilite prin regulamente sau prin contractul de munca. A considera ca depasirea acestor atributii nu antreneaza raspunderea organului de stat pentru actul ilegal sau faptul ilicit al functionarului sau ar contrazice spiritul reglementarii instituite de Legea nr. 554/2004 cu privire la raspunderea organului administrativ pentru actiunile ilicite ale lucratorilor sai.

O a treia caracteristica a faptelor material-juridice este aceea ca desi ele nu sunt manifestari de vointa facute in scopul producerii de efecte juridice sunt, totusi, fapte volitionale, in sensul ca sunt produsul vointei constiente a autorului lor. Tocmai pentru ca sunt fapte de vointa ele pot antrena raspunderea autorului vinovat (din intentie sau din culpa) de producerea lor, ca de exemplu, in cazul refuzului nejustificat al administratiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv[10], ori interes legitim sau a nesolutionarii in termen a solicitarii. Desigur, uneori elementul volitional este preponderent, ca in cazul actelor ilegale care atunci cand produc efecte daunatoare devin fapte ilicite. Alteori, predomina elementul material, de exemplu, cand se savarseste un fapt ilicit, cum ar fi cazul ocuparii ilegale de catre administratie a unei suprafete locative in lipsa titlului juridic corespunzator, ori a unui teren apartinand unui tert, in aceleasi conditii.

O a patra caracterizare a faptelor juridico-materiale este aceea ca ele produc, asa cum arata si denumirea lor, efecte materiale, adica transformari in lumea materiala. Aceasta explica de ce ele nu pot fi, in caz de ilegalitate, anulate sau revocate, adica desfiintate, intocmai ca si actele ilegale, tocmai pentru ca schimbarile materiale produse nu mai pot fi inlaturate printr-un act juridic contrar, de revocare sau de anulare.

O ultima caracteristica a faptelor juridico-materiale este aceea ca ele produc efecte juridice proprii. Aceste efecte se produc nu ca urmare a manifestarii de vointa a autorului lor, ci ca urmare a legii care atribuie unor fapte efecte juridice, independent de vointa celui care le-a savarsit. De aceea, faptele juridico-materiale, ca si actele juridice, se grupeaza in categoria faptelor juridice in sens larg, constituind, impreuna, activitatea juridica a organelor administratiei de stat.

Clasificarea faptelor material juridice

Un prim criteriu de clasificare al faptelor material-juridice este cel al conformitatii si a neconformitatii lor cu legea. Distingem, astfel, fapte licite si fapte ilicite. Sunt fapte licite acelea care nefiind in contradictie cu legea apar ca activitati permise. In activitatea executiva asemenea fapte sunt, de exemplu, comunicarea sau publicarea actelor administrative, atunci cand legea leaga efecte juridice de operatiunea aducerii la cunostinta[11]. Tot fapt material-juridic licit era retinerea unei persoane care a savarsit fapte sanctionate cu inchisoarea contraventionala sau faptul confiscarii, chiar in lipsa vremelnica a unui titlu legal, a unor bunuri a caror detinere este interzisa persoanelor fizice. In legatura cu activitatea executiva si persoanele fizice pot savarsi anumite fapte licite cum ar fi, de exemplu, plata impozitelor efectuata de catre o alta persoana decat cea careia ii revine in mod legal obligatia respectiva, primirea inscrisului constatator al unui act de drept administrativ, etc.

Faptele ilicite sunt acele imprejurari care fiind in contradictie cu legea sunt sanctionate ca atare. Sunt ilicite si faptele aflate in contradictie cu reguli de convietuire sociala atunci cand legea face trimitere la aceste reguli a caror incalcare este sanctionata administrativ. Fapta ilicita tipica in dreptul administrativ este contraventia. Ea poate fi savarsita de catre un organ de stat, un functionar administrativ, o persoana fizica sau juridica, o organizatie, asociatie, etc.

O alta clasificare, realizata dupa criteriul conduitei subiectilor, se face in fapte material-juridice comisive, omisive si comisiv-omisive.

Sunt fapte comisive acelea care se caracterizeaza printr-o conduita activa a subiectului, ele putand fi fapte licite (de exemplu, comunicarea unui act juridic) sau fapte ilicite (de exemplu, schimbarea categoriei de folosinta a terenurilor agricole fara aprobarea legala).

Sunt fapte omisive cele caracterizate prin atitudinea pasiva a subiectului. Ele pot fi licite (de exemplu, neinregistrarea unei persoane decazute din drepturile electorale in listele de alegatori) sau fapte ilicite (de exemplu, nedeclararea veniturilor pentru a se sustrage de la impozitare). In acest ultim caz legea sanctioneaza nu atitudinea pasiva a subiectului, ci neluarea masurilor sau lipsa unei conduite active.

Faptele comisiv-omisive sunt acele fapte in care conduita activa a subiectului este dublata de o atitudine pasiva constand in neindeplinirea concomitenta a unei obligatii care ii revine in mod legal (de exemplu, emiterea incompleta a certificatelor de calitate a produselor constituie contraventie). In acest caz conduita activa consta in emiterea certificatelor, iar cea pasiva in necompletarea lor sau in completarea lor deficitara.