Elementele actelor de drept administrativ

Elementele actelor de drept administrativ

Elementele actelor de drept administrativ sunt acele trasaturi esentiale care constituie manifestarile de vointa ale administratiei ca acte juridice specifice acesteia. Elementele esentiale confera actiunilor volitionale ale administratiei un caracter juridic, dar concomitent le diferentiaza de alte categorii de acte juridice. Aceste elemente sunt urmatoarele: vointa manifestata in temeiul si pentru realizarea puterii de stat, obiectul actului juridic, organul sau subiectul emitent al actului si motivele care stau la baza actului. Actele de drept administrativ nu pot exista in afara unuia, a unora sau a tuturor acestor elemente, in mod contrar fiind lovite de inexistenta. Alaturi de aceste elemente esentiale ale actelor de drept administrativ mai pot exista si unele elemente neesentiale, termenul si conditia, care pot sa apara in cazul unor acte de drept administrativ.

In ceea ce priveste decizia administrativa ea are ca elemente interne intelegerea (compusa din fenomene rationale si de ordin emotional) si vointa (impulsul care determina actiunea subiectului intr-un anumit sens)[1], iar ca elemente externe factorul decident si obiectul deciziei.

1. Vointa manifestata in temeiul si pentru realizarea puterii de stat

Actul de drept administrativ este un act volitional care intervine in cadrul activitatii executive contribuind intr-o forma specifica la realizarea puterii de stat.

1. Actul administrativ este un act de vointa cu caracter deliberativ, constituit in scopul producerii unor efecte juridice. Acest act presupune actiunea constienta si voita a autorului sau neputand avea un caracter intamplator. Si alte activitati administrative au un caracter volitional, cum este cazul actelor politice, a unor operatiuni tehnico-materiale (avizele) sau unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul administratiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv), insa diferenta dintre aceste actiuni si actele de drept administrativ rezida in scopul urmarit prin actele juridice si anume producerea efectelor juridice. Prin aceasta trasatura actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor juridice. La randul ei, vointa din aceste acte trebuie sa intruneasca mai multe caracteristici: sa fie intentionata, manifestata, sa aiba un dublu caracter, sa fie autonoma si neviciata.

a. Caracterul intentionat al vointei din actele administrative presupune prefigurarea sau reprezentarea scopului actiunii si acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din aceasta cauza actele juridice licite au intotdeauna la baza intentia directa. Ea cuprinde intentia de a produce efecte juridice[2], in care sens subiectul de drept urmareste producerea anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie vointei acestuia relevanta juridica numai in considerarea existentei vointei si a directiei acesteia.

Actul de vointa cuprinde un element intern, subiectiv, intentia si unul extern, obiectiv, respectiv efectele produse in baza intentiei si anume raporturile juridice generate, modificate sau desfiintate. Atat intentia cat si efectele urmarite si produse trebuie sa fie in concordanta cu legea intrucat legalitatea sau liceitatea constituie o caracteristica esentiala pentru existenta actului juridic, in special a celui administrativ care este inzestrat cu prezumtia de legalitate. In cazul actelor de drept administrativ intentia autorului lor trebuie sa fie in concordanta numai cu acele efecte pe care legea le recunoaste respectivei categorii de acte juridice.

Astfel, in cazul actelor normative, organul de stat trebuie sa prevada efectele de ordin politic, economic, social sau cultural urmarite[3] prin reglementare, iar in cazul actelor individuale trebuie sa se prevada efectele ce decurg din lege sau din alte acte normative subordonate acesteia si care stau la baza actelor individuale. In acest sens, intentia si efectele actelor de drept administrativ sunt extrem de limitate, comparativ cu alte acte juridice, datorita tocmai circumscrierii si cunoasterii exacte a consecintelor din aceste acte, neexistand posibilitatea conferirii unor alte efecte decat cele specifice respectivei categorii de acte sau a interpretarii intr-un anumit sens a intentiei pentru determinarea mai exacta a efectelor.

Dreptul obiectiv determina continutul vointei interne stabilind conditiile in care actul juridic produce efectele scontate. Cu cat organul administrativ este mai strict obligat la emiterea unui act cu atat dreptul obiectiv actioneaza mai mult asupra intentiei emitentului (de exemplu, in cazul autorizatiilor impuse de lege), iar in masura in care emiterea unui act administrativ este lasata la aprecierea organului (de exemplu, autorizatiile libere), alaturi de dreptul obiectiv, un rol crescand in conturarea intentiei si a efectelor sale il au si elementele de oportunitate, imprejurarile faptice, etc.

b. Vointa trebuie sa fie manifestata adica trebuie sa fie cunoscuta de catre cei carora li se adreseaza actul, pentru ca acestia sa-si conformeze conduita conform intentiei autorului. Vointa ramasa la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevanta atata timp cat ea nu trece in realitatea obiectiva, in faza sa externa. In cazul actelor de drept administrativ nu este suficienta numai o simpla manifestare a vointei, pentru a se produce efectele juridice, deoarece actele in cauza trebuie sa indeplineasca anumite cerinte de forma, fie in ceea ce priveste procedura lor (de exemplu, cerinta aprobarii), fie in ceea ce priveste materializarea manifestarii de vointa (respectiv forma exterioara scrisa, necesara de cele mai multe ori)[4].

Aceste cerinte de forma, desi nu confera efecte juridice manifestarii de vointa, constituie, uneori, conditii de valabilitate sau de probatiune a actului juridic[5]. Tocmai datorita acestor cerinte de forma necesare manifestarilor de vointa in cazul actelor de drept administrativ, a deciziilor de autoritate in general, s-a pus problema raportului de anterioritate, simultaneitate sau de ulterioritate dintre vointa si actul juridic , dintre decizia interna si actul juridic extern. Pornind de la teza ca vointa apare in doua ipostaze, una interna si alta externa, respectiv exteriorizarea ei, si ca in dreptul administrativ este valida exteriorizarea facuta cu respectarea conditiilor de forma cerute de lege, rezulta ca manifestarea vointei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului, fara a se putea considera manifestarea de vointa anterioara actului juridic, chiar daca putem distinge, uneori, intre momentul aparitiei actului juridic si momentul intocmirii inscrisului constatator care se redacteaza ulterior.

Modul de manifestare a vointei organelor administrative si cunoasterea efectiva a acestei manifestari are loc prin aducerea la cunostinta a actelor administrative, de regula intocmite in forma scrisa, fie pe calea publicarii actelor normative, fie pe calea comunicarii actelor individuale. De momentul si din momentul manifestarii vointei si mai ales al cunoasterii efective a acesteia se leaga anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor in vigoare, punerea in executare, etc.

c. Actele de drept administrativ au un dublu caracter volitional prin aceea ca exprima atat vointa statului consacrata prin lege si prin alte acte subordonate acesteia si care se impune in actele administratiei cat si vointa autoritatii executive emitente. In cazul acestor acte vointa statului are un rol important data fiind pozitia subordonata a organelor administratiei fata de lege si de organele executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu, atunci cand emit acte, organele administratiei publice trebuie sa indice intotdeauna actul normativ superior care constituie temeiul lor legal[7], spre deosebire de actele juridice civile ale persoanelor fizice sau juridice. Uneori actele administrative pot sa cuprinda manifestarile de vointa ale mai multor organe care isi dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.

d. Vointa din actul de drept administrativ exprima un anumit grad de autonomie a organului emitent care dispune fie de autonomia decizionala, fie de simpla independenta operativa in activitatea sa. Desi vointa organului emitent este subordonata vointei statului, reprezentat de organele puterii legislative si ale celei executive ierarhic superioare - intrucat in foarte multe cazuri administratia este obligata sa-si declanseze din oficiu activitatea decizionala - totusi nu putem reduce activitatea executiva numai la actiunea de simpla declansare a incidentei legii. Autonomia de vointa creste odata cu facultatea recunoscuta administratiei de a aprecia o anumita situatie si de a-si alege mijloacele cele mai corespunzatoare in rezolvarea ei actionand si pe considerente de oportunitate.

e. Vointa trebuie sa fi neviciata intrucat vicierea ei afecteaza existenta si valabilitatea actului juridic. Viciile actelor de drept administrativ sunt eroarea, dolul si mai putin violenta. Eroarea este de fapt, atunci cand faptele retinute ca motive ale actului sunt eronate sau gresit stabilite si eroarea este de drept, cand in emiterea actului organul nu se bazeaza pe un text legal sau se bazeaza in mod gresit pe un text. Dolul, ca eroare provocata in mod fraudulos, are in dreptul administrativ particularitatile sale, spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil. Astfel, el poate proveni de la unul din subiectii raportului juridic (beneficiarul sau emitentul actului) ori de la ambele parti in scopul eludarii legii, a realizarii fraudei la lege. Din aceasta cauza manoperele dolosive sau frauda la lege determina desfiintarea actelor de drept administrativ (chiar si a celor stabilite, definitive sau irevocabile, asa cum a prevazut legislatia si a statuat practica administrativa si cea judiciara).

Actul de drept administrativ este un act volitional emis in cadrul activitatii executive, de realizare a puterii de stat. De aici concluzia ca el nu poate proveni decat de la o autoritate publica si ca acest act nu poate fi emis in cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a statului. Totusi, aceasta trasatura luata in mod izolat nu deosebeste actul de drept administrativ de alte acte juridice ale administratiei de stat cum sunt contractele civile sau cele de munca, incheiate de organele in cauza in scopul realizarii unor atributii inerente chiar activitatii executive.

3. Actul de drept administrativ este expresia juridica a modului specific de realizare a puterii publice de catre administratia de stat, trasatura care il particularizeaza in cadrul altor acte de putere ale statului, deosebindu-l, in acelasi timp, de actele civile sau de dreptul muncii ale puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifesta in calitate de titular al puterii publice ceea ce ii confera actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu. Puterea de stat pe care se sprijina actul de drept administrativ nu se identifica cu forta de constrangere a statului, intrucat aceasta putere reprezinta energia organizata a societatii in exprimarea si realizarea vointei sale ca vointa obligatorie pentru toti membrii ce o compun[8]. Forta de constrangere este mijlocul eficient de garantare si de realizare a drepturilor si obligatiilor generate de actele juridice in cazul neindeplinirii lor din convingere . Desi sunt emise in baza puterii de stat si pot fi duse la indeplinire prin forta de constrangere a statului, garantarea efectelor juridice ale actelor administrative prin aceasta forta nu constituie o caracteristica proprie acestor acte, intrucat toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, in realizarea lor, prin forta de constrangere a statului. Ceea ce reprezinta trasaturi in adevar specifice ale actelor de drept administrativ este faptul ca ele se pun direct in executare, de cele mai multe ori din oficiu, fara vreo alta formalitate deosebita, iar forta de constrangere care le garanteaza apartine chiar sistemului de organe administrative.

Obiectul actelor de drept administrativ

Alaturi de elementul vointa, actele de drept administrativ au si un obiect propriu. Obiectul actului juridic este, dupa cum se stie, chiar obiectul raportului juridic pe care acel act il genereaza[10].

Obiectul raportului juridic este constituit din conduita partilor[11], adica din acea actiune asupra careia sunt indreptate drepturile si respectiv obligatiile participantilor la raportul juridic . Analizand obiectul actelor de drept administrativ vom constata urmatoarele:

1. Obiectul acestor acte este unic, avand la baza o singura cauza sau motiv intrucat actul administrativ nu este un acord de vointa de forma contractului sinalgamatic (in care obiectul prestatiei unei parti are drept cauza contraprestatia celeilalte parti), astfel incat actul administrativ sa aiba un dublu obiect.

Obiectul actului este strict determinat de lege si de alte acte normative, subiectii, participantii la raportul juridic respectiv, neputand fixa un alt obiect in cadrul aceleasi categorii de acte juridice, decat cel prevazut prin normele de drept ce reglementeaza respectiva categorie.

3. Obiectul actului juridic este impus in mod unilateral de catre organul emitent, care apare ca supraordonat in cadrul raportului administrativ chiar daca actul a fost emis la cererea unui solicitant.

4. Obiectul are caracter obligatoriu intrucat subiectele de drept trebuie sa aiba o conduita conforma cu manifestarea de vointa a organului de stat. Aceasta trasatura ramane valabila si in actele permisive (cum sunt, de exemplu, autorizatiile), care, desi nu obliga subiectele de drept la realizarea conduitei prevazute de ele, totusi atunci cand acestea doresc sa-si exercite drepturile continute de aceste acte trebuie sa adopte conduita prevazuta de ele. Caracterul obligatoriu al obiectului este cat se poate de evident in cazul actelor onerative si a celor prohibitive.

Uneori obiectul actelor de drept administrativ poate fi dublat de elemente de natura materiala, susceptibile de evaluare pecuniara, cum este cazul dispozitiilor sau ordinelor de imputare aplicabile functionarilor publici[13], a actelor prin care se stabilesc amenzi contraventionale sau se dispune confiscarea administrativa a unor bunuri .

Alteori obiectul actului de drept administrativ este in stransa legatura cu obiectul altor acte juridice care au la baza o decizie a administratiei de stat (de exemplu, obiectul unei autorizatii de instrainare si obiectul contractului de vanzare-cumparare, astfel incat, ori de cate ori intre obiectul actului de drept administrativ si obiectul asupra caruia a cazut acordul partilor apare o neconcordanta, inseamna ca nu exista o autorizatie de instrainare referitoare la obiectul conventiei[16]).

Obiectul actelor normative este alcatuit din reglementarea propriu-zisa a relatiilor sociale, reglementare ce formeaza dispozitiile de continut ale acestor acte[17]. Obiectul reglementarii juridice il reprezinta suma relatiilor sociale reglementate prin normele juridice . Obiectul de reglementare, privit la nivelul mai general al ramurii de drept, impreuna cu metoda de reglementare, contribuie la constituirea normelor juridice in ramuri unitare si autonome ale dreptului .

3. Motivele actelor de drept administrativ

Satisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, nationale sau locale, impun organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor juridice, a unor interese specifice. Aceste interese reprezinta tocmai motivele sau cauzele actelor de drept administrativ, in cazul nostru. Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivatia acelui act, in timp ce motivarea acestuia reprezinta actiunea de aratare a motivelor actului respectiv. Motivul constituie un element esential, intern si subiectiv care nu poate lipsi din structura actului juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din insasi textul inscrisului constatator al actului juridic[20] fiind de neconceput emiterea unui act fara vreun motiv sau in afara motivelor legale.

Motivele pot fi motive de fapt si motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau imprejurarile care justifica si determina adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt textele legale care permit si determina aceasta adoptare. Actele administrative normative sunt emise intotdeauna pe baza si in executarea legilor sau, dupa caz, a decretelor[21], care le constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede si anumite situatii de fapt care determina aparitia unor reglementari administrative. Astfel, consiliile locale si judetene au dreptul de a reglementa contraventii in caz de epidemii, calamitati naturale etc., precum si in orice alte situatii care reclama masuri urgente . In acest caz situatia de fapt creata si urgenta rezolvarii ei reprezinta starile de fapt care permit si determina organele administrative sa recurga la asemenea reglementari.

In cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual motivele de drept izvorasc din actul normativ de baza, iar cele de fapt din situatia concreta existenta si care se incadreaza in ipoteza normei juridice. Astfel, motivele juridice care determina primarul sa emita o autorizatie constau tocmai in existenta unei reglementari legale[23], iar motivele de fapt izvorasc din necesitatea solicitantului de a desfasura o anumita activitate permisa de lege.

Lipsa motivelor duce la inexistenta actului juridic, ca de exemplu, in cazul in care s-ar aplica o amenda contraventionala pentru o fapta care nu a fost savarsita. Caracterul ilegal al motivelor duce la nulitatea actului respectiv, ca de exemplu, in situatia in care actul de sanctionare ar avea un alt temei decat cel legal (in ipoteza data daca s-ar intemeia acel act pe o norma abrogata). Sanctiunea nulitatii opereaza si atunci cand organul este in eroare asupra motivelor care au determinat emiterea actului de drept administrativ sau cand organul a fost indus in eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic.

Cand organul administrativ este obligat prin lege sa emita un act juridic (de exemplu, autorizatiile impuse de lege), fie din oficiu fie la cerere, nu intereseaza motivele care-l determina pe solicitant sa ceara emiterea unui act impus de lege. Cand insa organul are facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber sa cerceteze motivele solicitarii (de exemplu, in cazul emiterii autorizatiei pentru exercitarea unei meserii).

4. Organul emitent al actului juridic

Actul de drept administrativ emana de la organele statului care au potrivit legii, calitatea de organe ale administratiei de stat, fiind organe de decizie. Organele decizionale administrative pot fi organe cu conducere colegiala si organe colegiale de conducere sau, in unele cazuri organe cu conducere unipersonala. Dreptul de decizie poate sa apartina si unor persoane din cadrul organului colegial (ministri in cadrul guvernului, presedinti in cadrul consiliilor judetene, directorii in cadrul consiliilor de administratie) sau unor functionari din structurile interne ale organului. Factorii de decizie au posibilitatea atat de a emite decizii cat si de a participa la intregul proces decizional (in etapele pregatirii, adoptarii, executarii si controlului). In stiinta administratiei autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident (reprezentand persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie in baza calitatii recunoscute prin lege). Toti factorii care nu participa in nume si in interes propriu la adoptarea deciziei sunt participanti la decizia administrativa.

Organele cu conducere unipersonala functioneaza fie in aceasta forma exclusiva, fie in imbinare cu formele colegiale de conducere. In procesul decizional avantajele conducerii unipersonale constau, printre altele, in operativitatea luarii deciziilor (datorita unei proceduri mult simplificate) si in unitatea deciziilor (datorita unitatii de pozitie a subiectului decident). Dezavantajele acestei forme de conducere constau in posibilitatea nefundamentarii temeinice a deciziilor, in pericolul incalcarii legalitatii si in micsorarea posibilitatilor de control asupra procesului de pregatire si adoptare a deciziilor.

Pe planul activitatilor decizionale se constata in ultima vreme o crestere a numarului participantilor la decizii si o protejare mai eficienta a intereselor colectivitatii careia ii sunt adresate deciziile. Avantajele conducerii colective[24] in procesul decizional constau in posibilitatea unei mai temeinice fundamentari a deciziilor, posibilitatea alegerii variantei optime dintre solutiile puse in dezbatere, cresterea gradului de control asupra intregului proces decizional. Dezavantajele acestei forme de conducere rezida in volumul mare de timp si de munca necesar adoptarii deciziilor, procedura mai complexa de adoptare si tendinta de diminuare a raspunderii personale. Aceste lipsuri se pot insa elimina printr-o activitate organizatorica corespunzatoare, prin instituirea unei proceduri simple si eficiente de adoptare a deciziilor si prin individualizarea riguroasa a sarcinilor de executie si a raspunderii pentru decizia luata.

In epoca contemporana se remarca tendinta crescanda de participare in procesul decizional, alaturi de organele de decizie, a organelor sau a formelor consultative (nedecizionale sau nedeliberative[25]).

Activitatea consultativa poate fi desfasurata de catre organisme consultative anume create in acest scop si care pot functiona in structura organului decizional sau a aparatului sau (de exemplu, oficiul juridic) ori pe langa organul de conducere, ori aceasta activitate poate fi desfasurata chiar de catre organe de decizie consultate intr-o anumita problema care formeaza obiectul unei decizii apartinand unui alt organ de stat. Forma principala prin care aceste organe isi concretizeaza activitatea o reprezinta avizul de specialitate. De pilda, prefectul avizeaza proiectul de buget a serviciilor publice ale autoritatilor centrale deconcentrate in judete[26].

Aparitia si dezvoltarea activitatii consultative se explica prin caracterul tot mai specializat al conducerii administrative ceea ce impune o cunoastere temeinica, stiintifica, a sectorului condus, asigurata de specialisti in problemele ce formeaza obiectul activitatii decizionale. Activitatea consultativa poate fi prezenta in diferitele etape ale procesului decizional. Astfel, in etapa premergatoare ea consta din strangerea si prelucrarea informatiilor necesare deciziei si realizarea documentarii prealabile; in etapa de adoptare activitatea consultativa se realizeaza prin intermediul rapoartelor si referatelor, a expunerilor de motive si a proiectelor de decizii; in etapa executarii deciziilor ea asigura asistenta necesara de specialitate; in etapa controlului executarii se informeaza organele de conducere asupra realizarii si se propun masurile de corectie in cazul abaterilor ivite.

Uneori activitatea organele consultative este deficitara prin tendinta de accentuare unilaterala a aspectelor de stricta specialitate neglijandu-se cadrul social-juridic mai general. De asemenea, aceste organe pot dobandi, "ipso facto", drept de decizie atunci cand se substituie in atributiile organului deliberativ, care se margineste doar la actiuni de adoptare pur formala a proiectelor de decizie intocmite de specialisti, Cu toate acestea, o sporire reala si eficienta a rolului organelor consultative se poate realiza prin asigurarea, in beneficiul acestora, a dreptului de initiere a proiectelor de decizie, cu libertatea corespunzatoare de conceptie, concomitent cu cresterea importantei lor in activitatea de avizare si in raspunderea[27] pentru proiectele initiate si avizate. Cresterea rolului organelor de avizare nu trebuie sa duca cu nimic la diminuarea atributiilor organelor de decizie care sa se margineasca doar la un simplu rol coordonator .

Atunci cand decizia imbraca forma unui act juridic administrativ, organul decident este un organ de stat care are calitatea de subiect de drept administrativ. Subiectul va putea fi autoritatea publica, prin intermediul conducerii sale, sau un functionar de decizie, calitatea de subiect de drept administrativ fiind un element esential pentru constituirea si existenta unui act de drept administrativ, intrucat in baza ei organele respective sunt investite cu un drept propriu de decizie (administrativa). Vor fi acte de drept administrativ numai acele acte juridice emise in cadrul activitatii executive prin care organul de stat se manifesta ca subiect special investit cu atributii de realizare a puterii de stat, indiferent de existenta sau de lipsa altor capacitati juridice, cum ar fi, de exemplu, cele de drept civil sau de dreptul muncii.

In acest sens numeroase servicii publice din teritoriu ale organelor centrale de stat, chiar lipsite de personalitate juridica, sunt subiecte de drept administrativ intrucat emit, in baza legii sau a imputernicirilor date, - cu temei legal conducerii lor de catre organele ierarhic superioare - acte juridice administrative, cum sunt regulamentele de ordine interioara, decizii de imputare, acte de sanctionare, etc.. Dreptul de a emite acte de drept administrativ poate sa apartina si altor organe de stat, decat cele ale administratiei, cum sunt cele legislative, ale justitiei si parchetului, in vederea organizarii activitatii lor principale.

Alaturi de organul de decizie, la diferitele etape ale procesului decizional se intalnesc si alti factori care, desi nu reprezinta subiecte propriu-zise de decizie administrativa, sunt totusi participanti la procesul decizional[29].

O forma politico-juridica deosebita o reprezinta participarea puterii legislative intr-o forma indirecta la decizia administrativa. Legislativul da expresie juridica unor valori politice prin reglementari de natura primara a caror realizare se face, in mod efectiv, prin decizii administrative. Participarea puterii legislative se mai realizeaza indirect si prin calitatea de parlamentari ai unor demnitari ai administratiei de stat, membrii ai guvernului, cat si prin controlul puterii legislative asupra modului de executare a deciziilor administrative ce aplica acte legislative.

Tot o forma politico-juridica de participare la procesul decizional administrativ o reprezinta participarea celorlalti conducatori ai organelor centrale de specialitate ale administratiei de stat, membrii ai guvernului, in persoana carora se reunesc functiile politice si administrative. Aceste persoane (care au si calitatea de a emite acte proprii - fiind factori de decizie) sunt participanti la procesul decizional in cadrul formelor colegiale de conducere din care fac parte.

Functionarii administrativi sunt participanti la procesul decizional, fie in cadrul organelor colegiale de decizie din care fac parte, fie in calitate de subiecte consultate cu privire la emiterea unor decizii, fie ca subiecte ce asigura realizarea si controlul executarii deciziei.

5. Termenul si conditia in actele de drept administrativ

De regula, actele de drept administrativ sunt acte juridice pure si simple, producandu-si efectele din momentul adoptarii lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi afectate in ceea ce priveste, mai ales executarea lor si mai putin formarea sau existenta lor, de termen si de conditie ca modalitati neesentiale al acestor acte, ceea ce le confera un continut complex.

In cazul actelor administrative normative efectele acestora se produc din momentul adoptarii lor legale, de la data publicarii lor sau de la data incunostintarii subiectelor. Si in aceasta materie opereaza principiul neretroactivitatii normelor juridice cu posibilele exceptii ale retroactivitatii si ultraactivitatii. In cazul actelor individuale, care reflecta trasaturile si efectele in timp ale normelor juridice care le stau la baza, actiunea si executarea lor se declanseaza de la data adoptarii, a comunicarii sau de la data fixata prin actul juridic. Uneori actele individuale, cum este cazul unor autorizatii, fixeaza termene de valabilitate a lor la implinirea carora actul juridic isi inceteaza existenta indiferent de faptul ca titularul a indeplinit sau nu continutul prevederilor sale. In unele situatii legea prevede expres ca actele normative devin obligatorii de la data publicarii, iar cele individuale de la data comunicarii[30].

In alte situatii emiterea sau efectele unor acte de drept administrativ este conditionata si de realizarea sau indeplinirea unor anumite conditii prevazute de lege[31]. In acest sens cei care solicita administratiei emiterea unor acte juridice trebuie sa-si insoteasca cererile adresate organelor de stat de inscrisurile necesare sau de actele doveditoare prevazute delege si in lipsa carora actul juridic solicitat nu poate fi emis sau adoptat. Alteori conditiile de emitere sunt prevazute in normele juridice fiind hotaratoare pentru a declansa formarea raporturilor de drept administrativ.

In orice caz, actele administrative, ca, in general, actele de drept public, nu pot fi conditionate, in privinta existentei lor, de evenimente viitoare si incerte, cum este cazul actelor civile.