Dinamica institutionala

Dinamica institutionala

Organizatiile publice sunt create ca raspuns la nevoile societatii. Societatea este insa o realitate in continua schimbare, ceea ce inseamna ca si nevoile membrilor sai evolueaza permanent. Structura administratiei trebuie sa tina seama, atat  cat este posibil de aceste modificari. Prin urmare organizatiile publice sunt supuse unei permanente dinamici. In continuare vom mentiona formele sub care are loc aceasta dinamica institutionala:

a.  Formarea de noi institutii

b. Desfiintarea institutiilor

c.  Contopirea institutiilor

d. Divizarea institutiilor

e.  Dezvoltarea institutiilor

f.  Restrangerea institutiilor

Aceste modificari institutionale sunt determinate de o serie de factori. Sa-i analizam pe scurt:

a.  Schimbarile politice. In acest caz putem vorbi de schimbari de regim politic sau de schimbarea partidului sau coalitiei de partide aflate la putere. Pentru prima situatie am avut un exemplu edificator foarte aproape de noi in schimbarile survenite in perioada imediat urmatoare evenimentelor din decembrie 1989 (disparitia Consiliului Superior al Planificarii si a altor institutii si aparitia altora noi). Și pentru cel de-al doilea caz am avut numeroase exemplificari in perioada de tranzitie, cel mai recent dupa alegerile din 2000, cand noua putere a operat schimbari destul de semnificative in randul institutiilor publice, atat  la nivel central, cat si in teritoriu.

b. Evolutia tehnologiilor fizice. Progresul tehnologic face ca unele nevoi sociale / sarcini administrative sa dispara si sa apara altele noi; de asemenea, noile facilitati tehnice permit rezolvari diferite, mai economice pentru anumite sarcini administrative; acest lucru produce modificari institutionale; cateva exemple: dezvoltarea aviatiei a insemnat decaderea altor mijloace de transport (transatlanticele au pastrat doar un rol recreativ, transportul peste mari si oceane fiind preluat de catre avioane); acest lucru atrage de la sine si disparitia sau reducerea institutiilor publice care reglementau aceasta activitate si dezvoltarea celor care gestioneaza traficul aerian; un alt exemplu il poate constitui extinderea folosirii tehnicii de calcul; acest proces a dus la modificarea modului in care o serie de sarcini administrative sunt duse la indeplinire (colectarea taxelor in tarile civilizate nu se mai face la caseriile administratiilor financiare, ci prin intermediul bancilor si chiar a internetului; prin urmare caseriile au disparut sau au fost reduse ca dimensiuni, iar institutiile publice au trebuit sa-si dezvolte servicii informatice).

c.  Evolutia tehnologiilor sociale. Explozia informatica, dezvoltarea mass-mediei, dezvoltarea metodelor de cercetare sociala au produs si ele efecte asupra institutiilor publice; majoritatea institutiilor publice si-au format si dezvoltat servicii speciale pentru relatiile cu publicul si cu media; de asemenea, au aparut servicii pentru cercetari sociale, servicii de imagine; Ministerul Informatiilor Publice din Romania este un bun exemplu.

d. Evolutia demografica; Un exemplu edificator il constituie transformarile aparute in administratia americana si in cea engleza ca urmare a dezvoltarii marilor orase.

e.  Evolutia valorilor la nivelul societatii. In secolul XIX opinia dominanta in societatile capitaliste era ca fiecare este dator sa-si asume destinul; aceasta opinie a inceput sa se schimbe in a doua jumatate a secolului XIX si prima jumatate a secolului XX, impunandu-se ideea ca societatea are o responsabilitate fata de toti membri sai; aceasta schimbare a avut ca rezultat aparitia si dezvoltarea institutiilor publice de asistenta sociala, medicala, etc.

f.  Marile personalitati. Cel mai bun exemplu pentru a demonstra rolul personalitatilor in modificarea structurii administratiei il constituie presedintele Roosvelt; initiativa sa, cunoscuta sub numele de "New Deal" a produs o dezvoltare semnificativa a administratei federale americane; este mai mult ca sigur ca un alt presedinte ar fi actionat intr-un mod diferit.

g. Evenimentele deosebite (razboaie, crize economice, catastrofe naturale) produc la randul lor modificari institutionale; putem mentiona aici criza economica din 1929-1933 care a furnizat presedintelui Roosvelt pretextul pentru reformele sale, cutremurul din 1981 din California (incapacitatea autoritatilor locale si statale de a remedia in timp util urmarile acestui cutremur a condus la crearea FEMA (Federal Environment Management Agency)- o institutie insarcinata cu gestionarea urmarilor dezastrelor naturale sau de alta natura).

Hipertrofierea institutionala

Una din temele principale de critica la adresa administratiei publice o constituie idea de "big government" - sau cu alte cuvinte "o administratie prea mare". Autorul american Kauffman a elaborat o teorie care incearca sa demonstreze fenomenul, sa-i identifice sursele si sa-i explice motivatiile. Pentru acest scop el a apelat la analogia cu sectorul privat. Potrivit lui Kauffman, asemenea managerilor firmelor private care actioneaza constant pentru dezvoltarea firmelor pe care le conduc, sefii institutiilor publice incearca la randul lor sa le dezvolte, din punct de vedere al dimensiunilor, al atributiilor care le revin, al resurselor, etc. In cazul managerilor firmelor private motivatia este usor de intuit: profitul. Ce anume ii determina insa pe conducatorii institutiilor publice sa actioneze pentru dezvoltarea lor? Kaufman mentioneaza: dorinta de putere si de prestigiu social. Intr-adevar, conducatorul unei institutii cu 100 de oameni beneficiaza de mult mai multa influenta si stima decat cel al unei institutii cu 10 oameni. Castigul salarial depinde si el de numarul de subordonati.

Un alt motiv, nu cel mai putin important este lupta institutiilor birocratice pentru a-si pastra dimensiunile si uneori chiar pentru supravietuire. Dupa cum am mai mentionat, birocratia este una din tintele preferate atat  a opiniei publice, dar mai ales a politicienilor. Reducerea cheltuielilor publice si prin urmare reducerea dimensiunilor administratiei publice este de multe ori tema principala a campaniei electorale a diversilor politicieni. Cum promisiunile electorale trebuie onorate, cel putin partial, dupa ajungerea acestora la putere, instutiile publice sunt in pericol de a fi reduse sau unele chiar desfiintate. Una din metodele cele mai eficiente de aparare este dezvoltarea lor. Cu cat o institutie este mai mare cu atat sporesc dificultatile atunci cand se pune problema reformarii ei sau desfiintarii lor. Daca totusi reducerile afecteaza institutia, acestea nu vor atinge "nucleul dur", fiind afectate doar departamentele recent create, proaspetii angajati, etc. Aceasta este asa numita teorie a "cercurilor concentrice": pentru a-si proteja propria pozitie conducatorii institutiilor publice isi maresc organizatia prin crearea unor "cercuri" succesive, cu alte cuvinte prin crearea de noi departamente si servicii sau prin angajarea de personal suplimentar.

Teoria lui Kauffman a fost contrazisa de catre Niskanen. Acesta a afirmat ca nu toti managerii care actioneaza in sectorul privat sunt preocupati de dezvoltarea firmelor pe care le conduc: unii incearca doar sa le pastreze la un anumit nivel. In sectorul public acest fenomen este chiar mai prezent, asta deoarece cei care aleg o cariera in administratia publica sunt de cele mai multe ori persoane care doresc sa evite in acest fel competitia din sectorul privat, cu alte cuvinte sunt mai putin tentati sa depuna eforturi pentru dezvoltarea institutiilor pe care le conduc.

In alta ordine de idei, noile abordari manageriale din administratia moderna au dus la aparitia unui nou tip de functionar public: cel preocupat de eficienta activitatii si a institutiei. In tarile occidentale au cunoscut o mare dezvoltare organizatiile profesionale ale birocratilor. Aceste organizatii, incearca, printre altele sa-si stabileasca propriile criterii de performanta, iar dezvoltarea nejustificata a institutiilor nu face parte dintre ele.

Nu in ultimul rand, birocratia este supusa unui control din ce in ce mai strict din partea opiniei publice, a mass-mediei si a politicienilor. In aceste conditii este dificil pentru conducatorii institutiilor publice sa-si dezvolte institutiile fara a avea motive intemeiate.

Intrebari de evalure

Dati patru exemple de federatii.

Prin ce se caracterizeaza statele unitare?

De cate tipuri sunt organizatiile publice in functie de destinatia lor?

Care sunt formele sub care are loc dinamica institutionala?

Mentionati aportul teoriei lui Kauffman in problematica hipertrofierii institutionale.

Bibliografie obligatorie:

Peters, G.B. and Pierre J. (eds.), Handbook of Public Administration, London: SAGE Publications, 2004.

Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton Miflin Co., 1996.

Bibliografie optionala:

Linden R.M., Seamless Government. A Practical Guide to Re-engineering in the Public Sector, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1994.

Osborne D. and Gaebler T., Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, New York: Penguin Books, 1993.

Starling, G., Managing the Public Sector, San Diego: Harcourt Brace College Publishers, 1998.