Definitii ale contenciosului administrativ

Definitii ale contenciosului administrativ

Desi institutia contenciosului administrativ si-a dobandit locul binemeritat in sistemul judiciar, incepand cu anul 1864, in timpul marii  reformarii a dreptului din perioada lui Alexandru Ioan Cuza, totusi o definitie legala a acestei institutii nu a existat pana la aparitia Legii nr. 554/2004. Dar, in baza abordarilor doctrinare, notiunea de contencios administrativ a fost utilizata fie intr-un sens larg material, evocand totalitatea litigiilor dintre administratie si particulari (indiferent cine solutiona litigiul, un organ judecatoresc sau un organ administrativ), fie intr-un sens mai restrans, evocand litigiile solutionate numai de instantele judecatoresti. Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau atributiile in aceasta materie ale instantelor judecatoresti (instantele obisnuite, uneori s-au creat si instante speciale). Din aceasta perspectiva, prof. C. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind "totalitatea litigiilor nascute intre particulari si Administratiunile publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinand dreptului public".

Raportandu-se la cadrul juridic instituit in tara noastra dupa 1989, respectiv la reglementarile cuprinse in Constitutia Romaniei din 1991, Legea Contenciosului administrativ nr. 29/1990 precum si la alte acte normative, prof. V.I. Prisacaru da urmatoarea definitie: "prin contencios administrativ intelegem activitatea de solutionare, cu putere de adevar legal, de catre instantele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice in care cel putin una din parti este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nascut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege".[2]

O alta definitie, mai nuantata, o da prof. Antonie Iorgovan: "Legislatia in vigoare ne obliga sa privim notiunea de contencios administrativ intr-un sens strict si intr-un sens larg. In sens larg, vom intelege prin contencios administrativ litigiile de competenta instantelor judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv, un functionar public sau, dupa caz, o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de o parte, si alt subiect de drept, pe de alta parte, in care organul public sau functionarul public apare ca purtator al autoritatii publice. Intr-un sens mai restrans (cel mai frecvent), notiunea de contencios administrativ evoca totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ."[3]

De asemenea,o definitie interesanta apartine profesorului Tudor Draganu conform caruia contenciosul administrativ reprezinta "totalitatea mijloacelor juridice puse la dispozitia cetatenilor pentru a putea lupta pentru restabilirea ordinii de drept tulburate de actele juridice si faptele materiale ale organelor administratiei de stat intervenite inaplicarea legilor si in functionarea serviciilor publice".[4]

Legea contenciosului administrativ, nr. 544/2004, cu modificarile si completarile aduse de Legea nr.262/2007, in vigoare, defineste, in art.2 alin.(1) lit. f), contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim"

Tipuri de contencios administrativ

Avand in vadere complexitatea institutiei contenciosului administrativ, acesta poate fi analizat din mai multe perspective.

In primul rand se impune remarca faptului ca in realitatea juridica exista contencios (judiciar) de drept comun si contencios administrativ. Primul este alcatuit din totalitatea litigiilor deduse judecatii, indiferent de natura lor si indiferent de instanta investita, pe cand contenciosul administrativ este cel prin care se solutioneaza litigiile create in sfera administratiei publice, in care cel putin una din parti este o autoritate publica si se solutioneaza de catre o instanta cu o anumita specializare .Profesorul Constantin G Rarincescu definea, din aceasta perspectiva, contenciosul administrativ ca fiind "totalitatea litigiilor nascute intre particulari si Administratiunile publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinand dreptului public". Rezulta ca ambele tipuri de contencios ae solutioneaza in sistemul judiciar, de catre magistrati, dupa aceleasi reguli de procedura, diferenta fiind facuta da obiectul concret al litigiului, de calitatea subiectelor si de faptul ca , in contencios administrativ instantele sunt specializate.

Contenciosul administrativ poate fi privit atat in sens formal, organic, cat si in sens material-functional. Sensul formal, organic, are in vedere autoritatile judiciare investite sa judece litigiile dintre administratie si administrati, respectiv tipul de instante si ierarhizarea lor in sistem, pe cand sensul material are in vedere categoria de litigii dedusa judecatii, calitatea subiectilor si regulile aplicabile in solutionarea litigiilor.

De asemenea, este util distingem intre contenciosul administrativ obiectiv si cel subiectiv, primul fiind un proces "contra actului administrativ", raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaza emiterea, pe cand al doilea are in centrul sau preocuparea fata de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fara a se preocupa de legalitatea obiectiva a actului administrativ.

De asemenea, amintim faptul exista o distinctie intre contenciosul in anulare, care da dreptul judecatorului sa anuleze actul atacat si contenciosul de plina jurisdictie, care autorizeaza judecatorul sa se substituie administratiei, decizia sa inlocuind actul administrativ anulat. In doctrina romana contenciosul de plina jurisdictie este caracterizat prin faptul ca puterile judecatorului sunt mai largi, si decizia lui nu se limiteaza numai la anularea actului, ci poate dispune si alte masuri, cum ar fi recunoasterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrari, despagubiri si chiar eventual reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte ne aflam in prezenta unui contencios de plina jurisdictie cand puterile judecatorului sunt cat mai depline. De asemenea, se apreciaza ca in cazul contenciosului subiectiv suntem in prezenta unui contencios de plina jurisdictie, iar contenciosul obiectiv este un contencios in anulare. Prima calificare are, intotdeauna, in vedere obiectul constatarilor instantei, iar cea de-a doua, decizia acesteia.

Fundamente constitutionale in materia contenciosului administrativ

In general, in statul de drept, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor sunt consacrate in Constitutie si sunt garantate/aduse la indeplinire, in concret, prin reglementari detaliate stipulate in legi. In aceasta ordine juridica se inscrie si protectia cetatenilor fata de posibilele incalcari ale drepturilor si intereselor legitime prin acte ale administratiei publice. Drept urmare si in mod firesc, legislatia care reglementeaza activitatea de contencios administrativ, are suport constitutional, nefiind altceva decat transpunerea in lege o principiilor constitutionale.

Astfel, in Constitutia Romaniei, adoptata la data de 29 martie 1923, considerata una din cele mai progresiste la vremea respectiva, se consacra, in art.99 alin. 1) ca"orice persoana vatamata printr-un decret sau printr-o dispozitie semnata sau contrasemnata de un ministru, care violeaza un text expres al Constitutiei sau al unei legi, poate cere statului, in conformitate cu dreptul comun, despagubiri banesti pentru prejudiciul cauzat", iar in art. 107 alin.4) din acelasi act fundamental a consacrat dreptul persoanelor vatamate prin acte administrative nelegale de a cere instantelor judecatoresti anularea actului ilegal si obligarea la plata daunelor pana la repararea prejudiciului cauzat.

Dispozitiile astfel consacrate au constituit temeiul adoptarii Legii contencios administrativ din 23 decembrie 1925, lege care s-a remarcat prin abordari realmente democratice si progresiste, fapt ce a facut mentinerea sa in activitate, fara modificari semnificative, pana la 1 iulie 1948 cand a fost abrogata ca urmare a  instaurarii regimului comunist. Astfel, in art. 1) din aceasta lege, "oricine se pretinde vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legilor si a regulamentelor, sau prin reaua vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele judecatoresti competente".

Valorile juridice si democratice ale acestei legi au facut ca spiritul si  multe din textele ei sa fie preluate imediat dupa schimbarile social politice din Decembrie 1989, in Legea contenciosului administrativ nr. 20 din 8 noiembrie 1990. Cum sistemul legislativ a cunoscut transformari radicale, cel mai semnificativ moment fiind, din aceasta perspectiva, adoptarea Constitutiei din 1991, si Legea nr 20/1990 afost semnificativ modificata, configurand conceptia si trasaturile contenciosului administrativ.

Astfel, Constitutia din 1991, chiar daca nu foloseste expres notiunea de "contencios administrativ", descrie esenta acestei institutii juridice: "persoana vatamata intr-un drept al sau  de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei". In textul constitutional se precizeaza ca prin lege organica vor fi stabilite conditiile si limitele exercitarii acestui drept.

Constitutia Romaniei, revizuita in anul 2003, consacra numeroase dispozitii care fundamenteaza si configureaza institutia contenciosului administrativ, intr-o forma mai cuprinzatoare, consolidand suportul constitutional si rolul acestei institutii juridice in structura juridica a statului de drept, astfel:

- art.1 alin 3). Consacra faptul ca "Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, (.),dreptatea ( ), sunt garantate" iar alin. (5)

stipuleaza ca "respectarea legilor este obligatorie", desigur si de autoritatile publice, in caz contrar intervenind instantele judiciare, conform competentei si procedurilor stabilite de lege.

art. 51 consacra dreptul cetatenilor  si al organizatiilor legal constituite sa se adreseze autoritatilor publice prin petitii si, corelativ acestui drept, obligatia autoritatilor sa raspunda la petitii in termene si in conditiile stabilite potrivit legii;

- art. 52 al.1) stipuleaza ca" persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autotitate publica, printrun act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea cauzei.

- art.123 alin.5): "prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"

art 126 alin.6) reglementeaza controlul judecatoresc asupra actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, stipuland ca acesta este garantat. Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.