Dreptul administrativ

Cuprins:

1. Obiectul dreptului administrativ; definitia si trasaturile dreptului administrativ

2. Izvoarele dreptului administrativ

3. Normele de drept administrativ

4. Raporturile de drept administrativ

5. Test

Bibliografie specifica

Obiectivele unitatii de invatare

Dupa studiul acestei unitati de invatare veti reusi sa:

=> definiti dreptul administrativ

prezentati    => prezentati izvoarele dreptului administrativ, atat cele scrise, cat si cele nescrise

=> analizati o norma de drept administrativ

> distingeti intre raporturile de colaborare si cele de subordonare, specifice dreptului administrativ

1. Obiectul dreptului administrativ; definitia si trasaturile dreptului administrativ

Obiectul dreptului administrativ

Discutiile cu privire la continutul si sfera administratiei publice nu pot fi separate de cele care privesc obiectul dreptului administrativ.

In doctrina postbelica sau formulat mai multe puncte de vedere in aceasta problema care permit delimitarea a trei curente de opinii.

Teza unicitatii sustine ca dreptul administrativ este singura ramura de drept aplicabil administratiei publice.

Teza dublei naturi juridice conduce la concluzia ca, dreptul administrativ se aplica administratiei publice alaturi de norme apartinand altor ramuri de drept.

Teza subsidiaritatii considera ca dreptul administrativ se aplica nu doar activitatilor desfasurate de autoritatile administratiei publice, ci si actiunilor de natura administrativa realizate de alte autoritati publice.

Obiectul dreptului administrativ este privit intr-o opinie, fata de regimul constitutional actual ca fiind constituit din acel grup de norme juridice care reglementeaza anumite relatii sociale din sfera de administrare a treburilor statului si unitatilor administrativ-teritoriale exercitate prin autoritatile lor, alte categorii de relatii sociale din aceeasi sfera fiind reglementate prin norme juridice din cadrul altor ramuri de drept (drept constitutional, dreptul civil, dreptul financiar, etc).

Cu alte cuvinte, normele dreptului administrativ se aplica administratiei publice si impreuna cu alte norme juridice, apartinand altor ramuri de drept.

Se apreciaza ca trebuie facuta distinctia dupa cum normele dreptului administrativ se intersecteaza cu normele altor ramuri ale dreptului public, respectiv cu normele altor ramuri ale dreptului privat.

Pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ sunt identificate deci doua situatii: reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice impreuna cu alte ramuri ale dreptului public si reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice impreuna cu alte ramuri ale dreptului privat.

In ceea ce priveste reglementarea relatiilor sociale din sfera administratiei publice impreuna cu alte ramuri ale dreptului public pot fi identificate trei ipoteze:

In primul rand este vorba despre raporturile reglementate de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri de drept public, cum ar fi dreptul constitutional. Astfel, in dreptul constitutional domina teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale ce porneste de la ideea da toate relatiile sociale reglementate de normele constitutionale sunt raporturi de drept constitutional, calitate ce nu exclude ci dimpotriva ingaduie calificarea unor raporturi juridice si din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este spre exemplu, dreptul administrativ. Astfel, dispozitiile din Constitutie care se refera la Guvern, administratie publica centrala de specialitate sau locala, contencios administrativ, functie publica, etc. au o dubla natura juridica, de drept constitutional si in subsidiar, de drept administrativ.

In al doilea rand, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun altor ramuri ale dreptului, cum ar fi de plida, dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului, etc. In aceasta ipoteza dreptul administrativ are rol de factor structurant, determinant in raport cu celelalte ramuri ale dreptului. Un asemenea rol de drept comun ii revine dreptului administrativ datorita desprinderii in timp a unor institutii ale sale in veritabile ramuri ale dreptului, ca urmare a evolutiei sale din secolul trecut, tot mai diversificate, efect firesc al cresterii sarcinilor administratiei publice.

In al treilea rand, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ in colaborare cu alte ramuri ale dreptului, cum ar fi de exemplu, dreptul international public. Relatiile externe ale unui stat neputand fi scoase din sfera administratiei publice, dreptul administrativ reglementeaza " administratia exterioara" in cooperare cu dreptul international public.

Deoarece art. 20 alin. 2 din Constitutia Romaniei din 1991 consacra prioritatea reglementarilor internationale in raport cu reglementarile interne in materia dreptului omului, rezulta ca in acest domeniu, normele dreptului international public au preeminenta fata de normele interne ale dreptului administrativ, fiind vorba despre un raport de subsecventa intre dreptul administrativ si dreptul international public.

Astfel, regimurile juridice de drept civil, dreptul familiei, etc. intregesc reglementarile referitoare la competenta autoritatilor administratiei publice, aflandu-se cel mai adesea intr-un raport de subsecventa fata de normele dreptului administrativ.

Pe de alta parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare si acel "fascicol" de relatii sociale care garanteaza producerea efectelor de "drept civil", instituind un sistem complex de masuri de constrangere administrativa, cu sau fara caracter sanctionator.

In sfarsit, mai distingem raporturile sociale ce fac obiectul administratiei publice realizate de alte structuri organizatorice decat cele ale administratiei publice, caz in care regimul administrativ e subsecvent altro regimuri juridice.

Definitia si trasaturile dreptului administrativ

Doua categorii de raporturi sociale intra sub incidenta normelor de drept administrativ si anume: cele care privesc aplicarea legii si prestarea de servicii publice, in limitele legii precum si cele care privesc solutionarea litigiilor dintre autoritatile administratiei publice ( autoritatile publice in general, potrivit art. 48 din Constitutie) si cei vatamati in drepturile lor recunoscute de lege sau chiar in interesele lor legitime (administratie contencioasa).

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura a dreptului public care reglementeaza relatiile sociale din sfera administratiei publice precum si pe cele de natura conflictuala dintre autoritatile publice sau persoanele juridice de drept privat care exercita atributii de putere publica, pentru realizarea unui interes public, asimilate autoritatilor publice, pe de-o parte si cei vatamati in drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoritati, pe de alta parte.

In ce priveste trasaturile dreptului administrativ, doctrina actuala nu a reusit adoptarea unei pozitii comune. Vom retine urmatoarele caracteristice fundamentale.

In primul rand, dreptul administrativ este calificat in mod unanim ca fiind o ramura a dreptului de public.

In al doliea rand, dreptul administrativ este dominat de principiul legalitatii, in sensul ca, activitatea autoritatilor administratiei publice se desfasoara pe baza legilor si in conformitate cu acestea, urmarindu-se in principal, punerea lor in aplicare. Acest principiu este prevazut si in art. 51 din Constitutie conform caruia "Respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie."

In al treilea rand, dreptul administrativ se caracterizeaza prin existenta unui ansamblu de reguli specifice activitatilor administrative, distincte de cele care reglementeaza raporturile dintre particulari, constituind regimul juridic administrativ, ce deosebeste dreptul administrativ de dreptul privat, mai reglementeaza relatiile sociale ce formeaza obiectul administratiei publice reprezinta

" dreptul aplicabil administratiei publice".

In principiu, problemele care apar in activitatea administrativa difera de problemele nascute din raporturile aparute intre particulari, tocmai datorita prerogativelor de putere publica ce revin autoritatilor administratiei publice.

Astfel, exista o tehnica juridica de actiune proprie administratiei publice atat in ce priveste emiterea actelor administrative cat si in ce priveste incheierea unor contracte administrative cu particularii, supuse unui regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor civile sau comerciale.

De asemenea, organizarea si functionarea serviciilor publice sunt stabilite unilateral de autoritatile administratiei publice.

In al patrulea rand, normele dreptului administrativ sunt mai mobile fata de normele dreptului privat, aspect ce decurge din specificul activitatii administrative si din transformarile rapide care au loc in administratie.

In al cincilea rand, in dreptul administrativ, interesul public are prioritate fata de interesul particular, pornindu-se de la ideea ca, in statul de drept, interesele statului sunt ale colectivitatii, deci trebuie sa fie prioritare in raport cu cel ale individului. Tocmai datorita acestei pozitii a administratiei publice fata de cetateni, Constitutia a instituit drpturile garantii prevazute la art. 51 si art. 52 din Constitutie.

Izvoarele dreptului administrativ

Definim izvoarele de drept ca fiind procedurile prin care se elaboreaza regulile de drept.

Din punct de vedere a teoriei generale a dreptului, izvoarele dreptului se impart in doua mari categorii:

izvoare materiale (conditiile de existenta)

izvoare formale (formele juridice de exprimare a vointei guvernatilor).^[1]

Doctrina a impartit insa in mod constant izvoarele dreptului administrativ in:

izvoare scrise;

izvoare nescrise.

La randul lor, izvoarele nescrise se impart in:

izvoare nescrise cutumiare;

izvoare nescrise jurisprudentiale.

Analiza stiintifica a dreptului nu poate ignora rolul izvoarelor materiale (sociale, economice, culturale, ideologice etc.). Ele reprezinta factorii ce dau continut concret dreptului pozitiv, concentran nevoile reale ale vietii si relevandu-se legiuitorului sub form unor comandamente sociale (comenzi sociale).

Sensul juridic al notiunii de izvor formal al dreptului surprinde o multitudine de aspecte, de modalitati, prin care continutul perceptiv al normei de drept devina regula de conduita, se impune ca model de urmat in relatiile dintre oameni.

Izvoarele dreptului administrativ se ordoneaza si se ierarhizeaza, vorbindu-se in acest contex despre sistemul normativitatii juridice.

Astfel, izvoarele scrise ale dreptului administrativ se ordoneaza si se ierarhizeaza dupa cum urmeaza:

Constitutia;

Legea organica;

Legea ordinara si ordonanta;

Hotararea Guvernului;

Hotarari (ordine, instructiuni) ale administratiei ministeriale;

Ordinul prefectului;

Hotararea consiliului judetean;

Hotararea consiliului local;

Dispozitia primarului.

Constitutia.

Legea fundamentala contine norme cu privire la administratia publica atat in sens organic, cat si in sens material, fiind sursa directa sau indirecta a tuturor prerogativelor administratiei publice.

Astfel, art. 1 enumera valorile supreme, fiind norma constitutionala care stabileste sensul activitatii oricarei autoritati a administratiei publice.

Titlul II stabileste drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor, fixand insa indirect si sarcini, drepturi, obligatii si limite ale administratiei publice.

Titlul III enumera prerogativele administrative ale Presedintelui Romaniei si ale Guvernului, toate acestea fiind norme esentiale pentru administratia publica centrala de specialitate, respectiv administratia publica locala.

Art. 135 enumera obiectivele pe care trebuie sa le asigure statul in plan economic, financiar si social, toate fiind sarcini ale organelor administratiei.

Legile organice si ordinare

Majoritatea acestor legi vizeaza fie structural, fie functional administratia publica.

Exemple de legi organice care reglementeaza in materia dreptului administrativ :

Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, publicata in Monitorul Oficial nr. 164 din 004.2001, modificata si completata de Legea nr. 23/2004, publicata in Monitorul Oficial nr. 187 din 03.03.2004;

Legea nr. 415/2002 privind organizarea si functionarea Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, publicata in Monitorul Oficial nr. 494 din 10.07.2002;

Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata in Monitorul Oficial nr. 251 din 2 03.2004, modificata de Legea nr. 344/2004

In ceea ce priveste legile ordinare, ele vor fi izvoare de drept administrativ numai in masura in care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul administratiei publice.

Deoarece dreptul contraventional este o ramura a dreptului administrativ si legile ordinare care stabilesc contraventii vor intra tot in categoria izvoarelor dreptului administrativ.

Ordonantele Guvernului

Ordonantele vor fi prin excelenta izvoare ale dreptului administrativ deoarece ele sunt emise de Guvern, autoritatea centrala a dreptului administrativ. Ordonanta Guvernului, datorita emitentului este si un act administrativ, fiind sursa dreptului aplicabil administratiei publice.

Tratatul international ca izvor de drept administrativ.

Pentru a fi izvor al dreptului administrativ, tratatul international trebuie sa indeplineasca urmatoarele conditii :

a) sa fie de aplicatie directa, nemijlocita ;

b) sa fie ratificat conform Constitutiei ;

c) sa cuprinda reglementari ale relatiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.

Acest punct de vedere rezulta si din interpretarea art. 20 din Constitutie, dupa care pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, au prioritate fata de legile interne, atunci cand intre acestea nu exista concordanta.

Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Cutuma reprezinta izvor al dreptului administrativ numai daca sunt indeplinite cumulativ doua conditii:

a) practica indelungata;

b) formarea convingerii opiniei publice asupra caracterului obligatoriu. In acest sens, atat autoritatile publice, cat si cei administrati trebuie sa aiba convingerea ca prin cutuma s-au stabilit veritabile drepturi si obligatii juridice.

In dreptul administrativ romanesc, de cele mai multe ori cutuma ca izvor de drept ia nastere din evolutia autonomiei locale, care duce la crearea in anumite comunitati locale a unor reguli ce se impun intocmai ca si legea.

Princiiile generale ale dreptului constitutional si regulile generale

Acest izvor de drept a fost creat de doctrina occidentala, in principal de cea elvetiana, deoarece in aceasta tara tribunalul federal dar si tribunalele administrative au dezvoltat, in jurisprudenta lor, principii generale si reguli generale care sunt edictate in forma uzuala a legislatiei materiale.

Practica judiciara este izvor de drept administrativ, mai ales atunci cand vorbim despre practica instantelor de contencios administrativ si, mai nou, a instantelor de contencios constitutional.

Ca un argument suplimentar in acest sens, trebuie avute in vedre prevederile art. 126 alin. 3 din Constitutie care statueaza:" Inalta Curte de Casatie si Justitie asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre celelalte instante judecatoresti, potrivit competentei sale." Rezulta deci ca toate deciziile de interpretare date in promovarea unui recurs in interesul legii, au semnificatia unor izvoare de drept.

Pe aceeasi linie de idei trebuie avute in vedere si solutiile date de catre instantele de contencios administrativ impotriva actelor administrative normative care trebuie publicate, conform dispozitiilor Legii nr. 554/2004. Aceste decizii se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I sau in monitoarele oficiale ale judetelor ori al municipiului Bucuresti, la cererea instantei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

Concluzionam ca sunt izvoare ale dreptului administrativ deciziile Inaltei Curti de Casatie si Justitie, ale Curtii Constitutionale si ale instantelor de contencios administrativ.

Doctrina nu este prin ea insasi un izvor de drept administrativ, insa nu poate fi negata influnta decisiva pe care aceasta o are asupra jurisprudentei.

3. Norma de drept administrativ

Structura logico- juridica a normei de drept administrativ.

Ipoteza normei de drept administrativ.

Ipoteza prevede imprejurarile, conditiile in care se aplica si subiectele la care se refera dispozitia. Tot in ipoteza sunt incluse si alte parti ale normei, cum ar fi cele care prevad definitii, principii, scopul activitatii unui organ, intelesul unor termeni, pentru ca pe baza acestora se pot intelege prevederile expuse in norma.

Necesitatea unui mod amplu de redactare a ipotezei normei de drept administrativ decurge din insusi obiectul administratiei publice, implicit al dreptului administrativ, anume transpunerea in practica a valorilor politice ce au imbracat haina juridica a legii, respectiv prestarea, in limitele legii, a serviciilor publice.

Dupa modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinata si relativ deteminata.

Ipoteza este absolut determinata cand sunt conturate cu exactitate imprejurarile in care se va aplica dispozitia, situatie in care autoritatea administratiei publice nu poate decat sa verifice, si sa ateste, ori sa ia act si sa cofirme. Este vorba despre competenta legata ( autoritatea administrativa este tinuta de norma juridica).

Ipoteza este relativ determinata cand legea ( izvorul formal de drept) prevede, in general, imprejurarile la care se aplica norma, existenta lor concreta urmand a fi stabilita de organul care o aplica. In aceasta situatie este vorba despre puterea discretionara a autoritatii adminstrative sau de competenta de apreciere a acesteia.

Dispozitia normei de drept administrativ.

Dispozitia este in general categorica, imperativa, deoarece relatiile sociale care fac obiectul reglementarii dreptului adminisrativ se desfasoara in procesul de realizare a puterii.

Astfel, principalele norme de drept administrativ au o dispozitie cu un caracter onerativ, prin care subiectele de drept la care se refera norma sunt obligate la o anumita conduita, la o anumita prestatie.

O mare categorie de norme de drept administrativ au o dispozitie prohibitiva, cuprizand reguli de interzicere a unor actiuni. Este cazul, in principal, al normelor cu caracter contraventional, al normelor care consacra diferite forme de contrangere administrativa.

Dispozitia normei de drept administrativ are uneori si caracter permisiv, prevazand numai facultatea de a actiona sau nu, lasand la latitudinea subiectelor de drept sa faca sau nu anumite actiuni. Aceste dispozitii sunt evocate prin verbul " a putea", introdus in expersii ca "autoritatea administrativa poate", " cetateanul poate". Succesiunea normelor administrative in unul si acelasi izvor de drept nu trebuie privita cu rigiditate. Este posibil ca dupa o dispozitie imperativa, care viza actiunea unor subiecte de drept cu privire la aceeasi problema, sa urmeze o norma cu o dispozitie permisiva.

La fel ca si ipoteza, dispozitia normei de drept administrativ poate fi aboslut determinata ( nu este posibila nici o derogare de la drepturile si obligatiile stabilite) si relativ determinata ( norma prevede mai mute variante posibile de conduita, urmand ca administratia, sau, dupa caz, cel administrat, sa aleaga una dintre ele).

Sanctiunea normei de drept administrativ.

Sanctiunea normei de drept administrativ prevede urmarile juridice care decurg in cazul nerespecarii normei de drept administrativ. Sanctiunea normei de drept administrativ nu apare intotdeauna in mod expres, urmand a fi dedusa din continutul normei juridice respective. Rezulta deci ca santiunea ramane un element potential al normei de drept administrativ.

Sub aspectul gradului de determinare, santiunile normei de drept administrativ pot fi: determinate, relativ determinate, alternative si cumulative.

Atunci cand se vorbeste despre sanctiunea normei de drept admiinistrativ, trebuie sa se faca distinctie intre sanctiune, ca element al structurii locico - juridice a normei si sanctiune, ca element al raspunderii juridice ( raspunderea juridica din dreptul administrativ). Intre ele exista un raport de la intreg la parte.

Se pot identifica urmatoarele forme principale ale sanctiunii normei de drept administrativ:

a) sanctiuni administrativ disciplinare (destituirea din functie, revocarea alegerii, mutarea disciplinara),

b) santiuni administrativ contraventionale (amenda, avertismentul si prestarea unei activitati in folosul comunitatii),

c) sanctiuni administrativ patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o dauna morala sau materiala),

d) masuri de constrangere cu caracter nesanctionator ( retinera unei persoane, obligarea la tratament medical),

e) masuri de executare silita (demolarea sa desfiintarea unor constructii),

f)  masuri cu privire la actele juridice (anulare, suspendare, cai de atac).

4. Raporturile de drept administrativ

Rezultatul actiunii normelor de drept administrativ in relatiile sociale il constituie raporturile de drept administrativ, care apar, asadar, ca o categorie distincta de raporturi juridice. In cea mai simpla definitie, raporturile juridice sunt intelese ca fiind relatiile sociale ce au cazut sub incidenta normelor juridice (reglementate de normele juridice).

In dreptul administrativ indentificam doua categorii de raporturi de drept: raporturi de subordonare si raporturi de colaborare.

Ambele categorii de raporturi prezinta urmatoarele trasaturi generale prin care se particularizeaza fata de celelalte raporturi de drept:

a) unul dintre subiecte este, obligatoriu, un purtator al autoritatii publice; de regula, acesta este un organ al administratiei publice, insa poate fi si un organe nestatal investit cu prerogative de putere publica. Aceasta trasatura urmareste sa individualizeze raporturile de drept administrativ de raporturile de drept privat.

b) sunt raporturi de putere, care apar in sfera relatiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ. Aceasta trasatura delimiteaza raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public.

Trasaturi specifice raporturilor de subordonare.

a) sunt raporturi de subordonare a unui subiect fata de celalalt; mai exact, subiectul care este purtator al autoritatii publice are o pozitie supraordonata.

b) nasterea si realizarea lor sunt determinate fie de vointa legiuitorului, fie de vointa unilaterala a subiectului supraordonat,

c) realizarea lor constituie o obligatie juridica pentru organul supraordonat.

Trasaturi specifice raporturilor de colaborare

a) sunt raporturi in care subiectul purtator al autoritatii publice colaboreaza de pe o pozitie egala cu celalalt subiect al raportului administrativ (care poate fi sau nu purtator al autoritatii publice);

b) nasterea si realizarea lor concreta este determinata de manifestarea vointei ambelor subiecte;

c) conditiile manifestarii vointei ambelor subiecte sunt prevazute expres de lege.

5. TEST

Exemple de subiecte de sinteza

1. Definiti dreptul administrativ; prezentati, pe scurt, obiectul acestuia

Care sunt izvoarele scrise ale dreptului administrativ?

3. Norma de drept administrativ este dihotomica sau trihotomica? Detaliati, pe scurt, acest subiect

4. Ce tipuri de raporturi sunt specifice dreptului administrativ?

Exemplu test tip grila

In raporturile de subordonare:

a. realizarea lor constituie o obligatie juridica pentru organul subordonat

b. subiectul purtator al autoritatii publice are o pozitie supraordonata

c. conditiile manifestarii de vointa a ambelor subiecte sunt prevazute de lege.

Bibliografie selectiva

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucuresti, 2002

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucuresti, 2004

Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2006