Coruptia in legislatia romaneasca si internationala

CORUPTIA IN LEGISLATIA ROMANEASCA SI INTERNATIONALA

SECT.I. Legislatia romana in domeniul prevenirii si controlul    

coruptiei

In Romania, coruptia nu este un fenomen nou, el existand si in perioada regimului totoalitar, dar care a fost ignorat in mod deliberat sau minimalizat de catre factorii de putere si de controlul social. Chiar daca, uneori, se recunostea macar tacit existenta unor fapte de coruptia, acestea nu erau definite sau incriminate ca atare, fiind considerate "abateri" ale unor indivizi verosi si imrali, cu o mentalitate care nu inteleg sa se integreze  sistemului socialist egalitar, pentru acest motiv, inainte de 1989, legislatia penala romaneasca a fost destul de ambigua si echivoca fata de definirea si incriminarea acestui fenomen, ceea ce a condus la o amplificare a faptelor de coruptie mai ales dupa 1990, neexistand nici dispozitii de drept penal si nici procese penale capabile sa conduca la o descoperire si instrumentare in timp util a viverselor acte si fapte de coruptie.

Pana in perioada mentionata, nu exista in legislatia romaneasca o definitie a coruptiei. De asemenea nici macar in documentele internationale nu erau stipulate criterii clare de definire a coruptiei. Singura literatura de specialitate a incercat sa surprinda caracteristicile acestui fenomen si sa ii ofere definitii cat mai adecvate.

Urmarind evolutia legislatiei romanesti, se poate constata ca modificarile cadrului normativ intervenite dupa anul 1990 au determinat o extindere a sferei conceptului de coruptie si implicit, elaborarea unor definitii mai clare si mai precise

SECT.II.Dispozitii de drept material privind incriminarea faptelor de coruptie

In mod traditional, Codul penal adoptat in 1969, cu modificarile ulterioare, incrimina, in capitolul privitor la infractiunile de serviciu sau in legatura cu serviciul, un numar de patru infractiuni de coruptie, respectiv darea si luarea de mita, luarea de mita, primirea de foloase necuvenite si traficul de influenta (art. 254 - art. 257), fara a se folosi in mod direct de termenul coruptie. Relativ recent, acest termen a fost utilizat pentru a desemna actele de coruptie sexuala sau cele privind coruperea unei persoane de a da declaratii false in fata justitiei.

Termenul de infractiuni de coruptie apare pentru prima oara mentionat in mod expres in titlul Legii nr. 83/ 21.07.1992 privind procedura urgenta de urmarire si judecare pentru unele infractiuni de coruptie, lege care facea trimitere la infractiunile din Codul penal mentionate mai sus si trata o serie de aspecte procedurale, fara a oferi insa o definitie conceptuala a coruptiei.

Un pas important in definirea faptelor de coruptie a fost realizat de catre legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie, modificata ulterior prin Legea nr. 161/ 21.04.2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, si care reglementeaza patru categorii de infractiuni care se circumscriu sferei faptelor de coruptie.

a) Infractiuni de coruptie

b) Infractiuni asimilate infractiunilor de coruptie

c) Infractiuni aflate in legatura directa cu infractiuni de coruptie sau infractiuni asimilate acestora

d) Infractiuni indreptate impotriva intereselor financiare ale Comunitatilor Europene

Prima categorie, respectiv cea a infractiunilor de coruptie, include infractiunile din Codul Penal mentionate mai sus, la care se adauga cele prevazute de art. 6 si 8 din Legea nr. 78/2000 si infractiunile prevazute in legi speciale ca modalitati specifice ale acestora.

Ca o noutate, trebuie evidentiata incriminarea faptei "cumparatorului de influenta". De asemenea prin aceasta lege este sanctionata, ca infractiune dinstincta, coruptia activa asupra unui functionar al unui stat strain ori all unei organizatii publice internationale. In conditiile in care volumul afacerilor internationale a sporit considerabil in ultimii ani, aceasta ultima reglementare are o importanta practica de necontestat, ea reprezentand, totodata, o armonizare a legislatiei romanesti cu prevederile pe plan international, in conformitate cu Recomandarea O.C.D.E. din 27. 05. 1994 asupra coruptiei din cadrul tranzactiilor comerciale internationale.

A doua categorie de infractiuni o constituie faptele penale asimilate infractiunilor de coruptie (art. 10-13). Sunt sanctionate privatizarile frauduloase, incalcarea normelor de creditare, utilizarea creditelor sau subventilor in alte scopuri, implicarea in activitatea comerciala privata de catre persoana care are atributii de control, operatii comerciale incompatibile cu functia, abuzul de informatii care nu sunt publice, folosirea abuziva a functiei de conducere intr-o organizatie, santajul savarsit de anumite categori de persoane.

In urma unui proiect initiat de Ministerul justitiei, in parteneriat cu societatea civila - Transparency International a fost adoptata Legea nr. 521/2004 privind modificarea si completarea Legii nr. 78/2000. Sfera infractiunilor asimilate celor de coruptie a fost extinsa si la infractiunile de abuz in serviciu contra intereselor publice, abuz in serviciu contra intereselor persoanelor si abuz in serviciu prin gandirea unor drepturi, daca functionarul public a obtinut pentru sine sau pentru altul un avantaj patrimonial sau nepatrimonial.

A treia categorie de infractiuni este formata din infractiuni distincte, reglementate in Codul Penal sau in legi speciale aflate in legatura directa cu infractiunile de coruptie sau infractiuni asimilate acestora. Acestea sunt infractiuni prevazute fie in Codul penal, fie in legi speciale, al caror tratament sanctionator se mentine, cu un spor de pedeapsa. In urma aceleasi initiative legislative a Ministerului Justitiei s-a extins sfera infractiunilor alfate in legatura directa cu infractiunile de coruptie sau cele asimilate acestora care va include pe langa abuzul in serviciu contra intereselor publice, si abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor si contra intereselor publice, si abuzul in serviciu contra intereselor publice, si abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor si abuzul in serviciu prin ingradirea unor drepturi, savarsite in realizarea scopului urmarit pentru infractiunile asimilate si aflate in legatura cu cele de coruptie.

A patra categorie de infractiuni o reprezinta infractiunile indreptate impotriva intereselor economice ale Comunitatii Europene. Ratiunea incriminarii acestor fapte alaturi de faptele de coruptie o constituie indeplinirea obligatiilor asumate prin Conventia privind protectia intereselor financiare ale Comunitatii Europene.

Noul Cod penal (adoptat prin Legea nr.301/ 2004), care va intra in vigoare la data de 1 Septembrie 2008 si Codul Penal cu modificarile aduse prin Legea 58/2008 reglementeaza faptele de coruptie in Titlul VI "Infractiuni care aduc atingere unor activitati de interes public sau altor activitati reglementate de lege", cap. 1 "Infractiuni de serviciu sau in legatura cu serviciul".

Reglementarea infractiunii privind traficul de influenta mentine dispozitiile anterioare, dar cu o serie de cu o serie de modificari si completari. Astfel scopul acestui tip de infractiune se completeaza in sensul influentarii functionarului public si pentru a intarzia sau a face un act contrar atributiilor sale de serviciu. De asemenea, ca o incriminare nou indrodusa si in concordanta cu modificarea Legii nr. 78/2000 prin Legea nr. 161/2003, este prevazuta fapta "cumparatorului de influenta."

SECT.III. Dispozitii de drept procesual

Dispozitiile care reglementeaza procedura aplicabila in cazul urmaririi si judecarii infractiunilor de coruptie se regasesc in Codul de procedura penala si in legi speciale.

Principala sursa de reglemenatare a instrumentarii faptelor si actelor de coruptie o reprezinta Codul de procedura penala care reglementeaza regulile procesului penal aplicabile tuturor infractiunilor, inclusiv celor de coruptie, in masura in care se deroga prin legi speciale. Relativ recent a fost introdusa institutia "investigator sub acoperire", care pot fi folositi in cazul unor infractiuni de mare gravitate, printre care si faptele de coruptie, Codul de procedura penala facand trimitere expresa la infractiunile prevazute de Legea nr.78/2000.

Prin Legea nr. 480/2004 pentru modificarea si completarea Codului de procedura penala, materializarea unei intiative a Ministerului Justitiei in cadrul parteneriatului cu Transparency International, s-a prevazut obligativitatea comunicarii din oficiu a actelor de autoritate emise de procuror  (rezolutie, ordonanta) care contin o solutie de neincepere a urmaririi penale, catre toate pernoanele implicate si interesate in cazul urmaririi penale in general. Aceasta dispozitie asigura o mai mare transparenta in desfasurarea procesului penal.

Dupa cum am aratat, Legea 83/1992 a fost prima lege speciala care reglementa procedura de urgenta de urmarire si judecare pentru unele infractiuni de coruptie, folosind in mod direct acest termen. Actualmente abrogata implicit conform Legii nr. 78/2000, legea facea trimitere la regulile de procedura prevazute Codul de procedura penala pentru infractiunile de coruptie flagrante, stabilind si o procedura speciala pentru situatiile in aceste infractiuni nu erau flagrante.

Legea nr. 78/2000 privind prvenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie, modificata si completata prin acte normative ulterioare, a oferit cadrul legal pentru o abordare corenta a infractiunilor de corptie. Pe langa norme de drept substantial, legea reglementeaza si procedura aplicabila in cazul infractiunilor de coruptie.

Pentru infractiunile flagrante este aplicabila procedura din Condul de procedura aplicabila in cazul infractiunilor de coruptie.

Pentru infractiunile flagrante este aplicabila procedura din Codul de procedura penala, in restul situatilor urmarirea penala si judecata facandu-se potrivita procedurii de drept comun. Urmarirea penala se efectueaza in mod obligatoriu de catre procuror.

Persoanele cu atributii de control au obligatia legala de a instiinta organul de urmarire penala sau, dupa caz, organul de constatare cu privire la orice date si indicii, precum si de asigura si conserva mijloacele de proba. Si sesizarile anonime pot fi luate in considerare, organului de urmarire penala revenindu-i sarcina de a decide in masura informatiile primite, fie si dintr-o sursa anonima, sunt veridice si demne de investigat.

Pentru urmarirea faptelor de coruptie, a fost creata initial Sectia de combatere a coruptiei si a criminalitatii organizate, care functiona in cadrul Parchetului de pe langa Curtea Suprema de Justitie, ca structura specializata la nivel national. O data cu infiintarea Parchetului National Anticoruptie care i-a preluat atributiile, aceasta sectie a incetat sa mai existe.

Judecarea in prima instanta se face in complete specializate, care la judecatorii, tribunale si curtiile de apel sunt formate din 2 judecatori.

Dispozitiile Codului de Procedura Penala constituie in continuare dreptul comunm asa ca prevederile legii speciale se completeaza cu acestea.

Actul normativ care reglementeaza activitatea Parchetului National Anticouptie este Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 43/2002 la care s-au aus modificari si completari succesive. Parchetului National Anticouptie,parchet specializat in combaterea infractiunilor de coruptie, functioneaza pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, fiind condus de un procuror general si coordonat de procurorul general de pe langa Curtea Suprema de Justitie. Ultimile completari si modificari aduse au vizat cresterea autonomiei Parchetului National Anticoruptie.

Parchetului National Anticoruptie isi exercita atributiile prin procurori specializati in combaterea coruptiei. Alaturi de acestia si sub directa lor conducere si coordonare isi desfasoara activitatea ofiterii de politie judiciara si specialisti in domeniul economic, financiar, bancar, vamal, informatic si in alte domenii - oferindu-se astfel premisele solutionarii unor cauze complexe.

Completarea Parchetului National Anticoruptie (art. 13, O.U.G. 43/2002) a cunoscut modificari succesive impuse de eficienta verificata in practica a acestor dispozitii legale.

Asadar, sunt de competenta Parchetului National Anticoruptie infractiunile prevazute in Legea nr. 78/2000 care fie au cauzat o paguba mai mare decat echivalentul in lei a 10.000 euro sau o perturbare deosebit de grava, ori daca valoarea obiectului infractiunii este mai mare decat echivalentul in lei a 3.000 euro.

SECT.IV. Alte acte normative in domeniul prevenirii

coruptiei

Cel mai important act normativ in domeniul mentionat este Legea nr. 161/19.04.2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, cunoscuta si ca Pachetul anticoruptie.

O importanta deosebita o prezinta reglementarea conflictului de interese si a incompatibilitatilor. Conflictul de interese este situatia in care persoana care exercita o demnitate sau o functie publica are un interes personal de natura patrimoniala, care ar putea influenta indeplinirea cu obiectivitate a atributiilor sale. Definitia legala priveste doar aspectele materiale care ar putea fi luate in considerare si care ar putea sa-i afecteze decizia demnitarului sau functionarului, fiind omise interesele de natura nepatrimoniala precum si interesele rudelor acestuia.

Legea nu contine inca reglementari ale unor conflicte de interese in care s-ar putea afla parlamentarii. Or, aceasta reglementare ar fi oportuna deoarece legislativul etse o autoritate cu risc mare de coruptie (coruptie legilativa - state capture - in doctrina internationala). Prin acelasi proiect legislativ, cazurile limitativ enumerate de conflict de interese se refera expres si la deputati si senatori.

Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduita a personalului contractual din autoritatile si institutiile publice, a fost adoptata, conform preambului sau, intrucat s-au semnalat conduite lipsite de integritate in randul consilierilor unor demnitari si de asemenea, a fost necesar ca si alte categorii de personal sa beneficieze de prevederile Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici, ca lege-cadru pentru personalul din autoritatile si institutiile publice. Actul normativ urmareste prevederile Recomandarii nr. 10/2000 a Consiliului de Ministri al Consiliului Europei.

Obiectivele codului de conduita sunt cresterea calitatii serviciului public, obuna administrare in realizarea interesului public, precum si eliminarea birocratiei si a faptelor de coruptie din administratia publica.

Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica , stabileste regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparentei administratiei publice precum si stimularea participarii cetatenilor in procesul decizional. Principiile care stau la baza legii sunt informarea prealabila, consultarea si participarea activa a cetatenilor la deciziile administrative si la elaborarea proiectelor de acte administrative.

Legea reglementeaza procedura privind participarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative si la procesul de luare a deciziilor, precum si regimul juridic aplicabil in cazul nerespectarii dispozitiilor sale.

SECT.V. Coruptia in legislatia internationala

Evolutia societatilor contemporane releva faptul ca, in pofida consolidarii democratiei si a statului de drept, a cresterii rolului justitiei si administratiei in actiunea de prevenire si combatere a criminaritatii, continua sa se reproduca diverse fapte de coruptie, frauda si inselaciune care atenteaza la ordinea sociala si normativa si care amplifica ingrijorarea indivizilor si institutiilor sociale. desi nu este un fenomen nou aparut, preocuparea majoritatii statelor fata de fenomenul de coruptie s-a intensificat sensibil in ultima perioada mai ales in conditiile internationalizarii acestui fenomen si aparitiei unor noi forme de criminalitate si crima aparute, care sunt asociate si cu fapte de coruptie, ceea ce s-a canalizat si in adoptarea unor politici si mecanisme institutionale anticoruptie ale Consiliului Europei.

SECT.VI. Conventii internationale impotriva coruptiei

Dintre documentele internationale impotriva coruptiei, o importanta deosebita o reprezinta Conventiile civile si penale ale Consiliului Europei privind coruptia si Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, care au fost ratificate si de Romania.

Conventia civila asupra coruptiei adoptata la Strasbourg la 4 noiembrie 1999 si ratificata prin legea nr. 147/2002, reprezinta primul instrument international care, potrivit art.1, urmareste adoptarea in legislatiile nationale a unor "mijloace eficiente in favoarea persoanelor care au suferit o pagubarezultand dintr-un act de coruptie, cu scopul de a le permite sa isi apere drepturile si interesele, inclusiv posibilitatea obtinerii de daune - interese".

Conventia este structurata in trei capitole, care acopera masurile legislative care trebuie luate la nivel national de catre statele semnatare, cooperarea internationala si monitorizarea de catre GRECO, precum si cauzele finale.

Conventia penala privind coruptia adoptata la Strasbourg la 27 ianuarie 1999 si ratificata prin legea nr. 27/2002, este un act international ambitios care, conform preambului sau, s-a nascut din "necesitatea de a urma o prioritate, o politica penala comuna care tinde sa protejeze societatea impotriva coruptiei, inclusiv prin adoptarea unei legislatii si a masurilor de prevenire adecvate".

Un obiectiv prioritar il reprezinta mai buna cooperare in prevenirea si urmarirea faptelor de coruptie. Monitorizarea va fi asigurata de catre Grupul de stat impotriva coruptiei GRECO. Trebuie evidentiai ca in Romania a fost operata amortizarea cadrului legislativ, astfel incat instrumentele anti coruptie ale Consiliului Europei sa fie eficiente.

Protocolul aditional la Conventia penala a Consiliului Europei pribvind coruptia, adoptat la Strasbourg la 15 mai 2003 si ratificat prin Legea nr. 260/2004, contine dipoziti referitoare la masurile care trebuie luate la nivel national privind combaterea faptelor de coruptie activa si pasiva a arbitrilor nationali, arbitrilor straini, a juratilor nationali si a juratilor straini.

Conform acestui Protocol, fiecare stat parte adopta masurile legislative si orice alte masuri necesare pentru incriminarea savarsirea acestor fapte de catre categoriile mantionate de persoane. Urmarirea punerii in aplicare a acestui Protocol de catre Parti este asigurata de catre Grupul de state impotriva coruptiei (GRECO).

Statele semnatare se angajeaza sa coopereze in toate domeniile privind coruptia, incluzand prevenirea, urmarirea si trimiterea in judecata, fiind in masura sa isi acorde asistenta reciproca in forme specifice in domeniul administrarii probelor, extradarii si confiscarii bunurilor rezultate in urma comiterii unor fapte de coruptie.

Un aspect inovator il reprezinta recuperarea de bunuri care constituie un principiu fundamental al conventiei. Prin aceasta nu se urmareste numai acoperirea prejudiciilor dar si transmiterea unui semnal hotarat ca bunurile obtinute ilicit nu vor mai putea fi ascunse.