Procesul de decizie la nivelul Uniunii Europene

Procesul de decizie la nivelul Uniunii Europene

1. Notiuni introductive

Procesul decizional in Uniunea Europeana, generator al "metodei comunitare", nu a incetat sa evolueze de-a lungul anilor, sub semnul a doua trasaturi distincte, prima privind procedurile de vot in cadrul Consiliului, a doua privind extinderea puterii acordate Parlamentului European[1], ambele evolutii influentand, direct si indirect, si rolul jucat de Comisie.

Toate procedurile care vor fi prezentate in continuare au un element comun, faptul ca intreg procesul este declansat de propunerea venita din partea Comisiei, dar si un element distinctiv major, respectiv puterea care revine Parlamentului European. In legatura cu originea propunerilor facute de Comisie, conform datelor colectate si prelucrate chiar de catre Comisie , 35% reprezinta obligatii internationale, intre 25-30% sunt amendamente la legislatia existenta, 20% reprezinta raspunsul la solicitari venite din partea altor institutii ale Uniunii Europene, state membre sau grupuri de interes, 10% sunt generate de prevederile incluse in tratate si numai 5-10% reprezinta initiative pure, "spontane" ale Comisiei.

Pe scurt despre institutiile Uniunii Europene

Consiliul European reuneste sefii de stat si de guverne, ofera impulsurile necesare dezvoltarii Uniunii si fixeaza orientarile politice generale;

Consiliul de Ministri principalul organ de decizie, reuneste ministrii statelor membre, pentru fiecare din formatiunile sale (Consiliul Afacerilor Externe, Consiliul Agriculturii etc.); acest reprezentant este singurul competent sa reprezinte statul membru respectiv si sa-si exercite dreptul de vot; Consiliul este ajutat in activitatea sa de Comitetul Reprezentantilor Permanenti (COREPER);

Comisia Europeana are initiativa proiectelor legislative, pune in aplicare aceste decizii si vegheaza la respectarea dreptului comunitar; isi exercita atributiile in deplina independenta, in indeplinirea sarcinilor lor, comisarii nu solicita si nu accepta instructiuni din partea unui guvern sau organism;

Parlamentul European exercita, alaturi de Consiliul de Ministri, functiile legislative si bugetare, precum si pe cele de control politic si consultative; parlamentarii sunt alesi prin vot universal direct, pentru un mandat de cinci ani, reprezentarea cetatenilor europeni fiind asigurata in mod proportional degresiv, cu stabilirea unui prag minim;

Curtea de Justitie (formata din Curtea Europeana de Justitie, Tribunalul de Inalta Instanta si tribunale specializate) transeaza litigiile privind dreptul comunitar si se pronunta asupra interpretarii si aplicarii legislatiei europene;

Banca Central Europeana alaturi de bancile centrale nationale, formeaza Sistemul European al Bancilor Centrale, care conduce politica monetara a Uniunii pentru statele care au adoptat euro; Banca Central Europeana are personalitate juridica si este singura abilitata sa autorizeze emisiunea de euro, fiind independenta in exercitarea prerogativelor sale;

Curtea de Conturi asigura controlul conturilor si buna gestiune financiara privind veniturile si cheltuielile Uniunii; este o institutie care actioneaza in deplina independenta;

Comitetul Economic si Social exercita o functie consultativa pe langa Parlamentul European, Consiliul de Ministri si Comisie si este format din reprezentanti ai organizatiilor patronale, sindicale, reprezentanti ai societatii civile, in special din domeniile socio-economice, civice, profesionale si culturale;

Comitetul Regiunilor exercita o functie consultativa pe langa Parlamentul European, Consiliul de Ministri si Comisie si este format din reprezentanti ai colectivitatilor regionale si locale, care sunt fie titulari ai unui mandat electoral in cadrul unei colectivitati regionale sau locale, fie sunt raspunzatori din punct de vedere politic in fata unei adunari alese.

Caracterul de originalitate al Uniunii Europene rezida si in faptul ca principiul separarii puterilor in stat nu se regaseste in structura institutionala a Uniunii; cu exceptia puterii juridice (incredintata Curtii de Justitie), celelalte puteri (executiva si legislativa) sunt partajate in cadrul asa-numitului "triunghi institutional" intre Parlamentul European, Consiliul de Ministri si Comisia Europeana, fiecare institutie reprezentand anumite interese specifice[3].

In conformitate cu Tratatele, fiecare institutie va trebui sa-si exercite puterile "in conditiile si pentru scopurile pentru care a fost creata"; in cazul in care prerogativele unei institutii sunt preluate de o alta, care isi depaseste astfel competentele, institutia lezata poate veni in fata Curtii Europene de Justitie pentru a cere protejarea principiului balantei institutionale sau al echilibrului institutional[4]. Echilibrul institutional se reflecta in procedura aleasa in momentul in care se ia o decizie. In functie de tipul de politica avut in vedere, care reflecta nivelul de competente ale Uniunii Europene, se vor regasi proceduri care acorda mai multa putere fie Consiliului, fie Parlamentului European, care permit Comisiei sa aiba o influenta mai mare sau mai mica, care ofera Curtii Europene de Justitie jurisdictie, sau nu.

Cu toate acestea, trebuie spus ca nu exista o clara diviziune a muncii intre institutiile comunitare in cadrul ciclului politic, de vreme ce, in functie de reglementarile aplicate intr-un domeniu anume, deciziile se iau in mod diferit. Ca atare, complexitatea acestui sistem face foarte dificila identificarea unui singur decident (decision-maker) in cazul intregului sistem decizional al Uniunii Europene (decision making system). Cu alte cuvinte, dupa cum afirma cineva la un moment dat (G. Scappucci, 1998), este practic imposibil sa identifici persoana responsabila in cazul in care o politica este eficienta sau ineficienta.

Elementele de originalitate si unicitate despre care am amintit in primul capitol, privind melanjul intre conceptii aparent opuse precum federalismul si interguvernamentalismul se regasesc si in structura hibrida a institutiilor Uniunii. Michel Clamen, facand trimitere la sistemul institutional al Uniunii Europene, afirma ca avem de a face cu o "organizatie de tip francez functionand dupa model englez", de vreme ce in esenta sa, inca din anii '50, structura administratiei bruxelleze a fost inspirata de sistemul francez (intre cei sase, Franta avea la vremea respectiva cea mai avansata structura administrativa). In timp insa, pe masura ce numarul de membri a crescut, aceste institutii s-au dezvoltat intr-o "ambianta de ezitari perpetue, de balans intre federal si interguvernamental, de folosire hibrida a dreptului, balansand intre dreptul roman, care isi propune sa defineasca si sa prevada toate situatiile posibile si dreptul anglo-saxon, care se bazeaza pe cutume, traditii, obiceiuri - dar si controlului democratic" (M. Clamen, 1996, pp. 20-25).

Raporturile in continua miscare din cadrul "triunghiului institutional"/ Comisie, Consiliu, Parlament) s-au organizat intr-o structura complicata, considerata de unii autori ca reprezentand un "sistem in retea" . Caracterul de unicitate al procesului decizional comunitar deriva si din rolul care revine statelor membre, ale caror interese sunt aparate nu in cadrul Parlamentului, asa cum se intampla in cazul statelor federale, ci in cadrul Consiliului de Ministri. O alta trasatura specifica este cea privind rolul activ jucat de administratiile nationale in pregatirea si aplicarea deciziilor, administratii care, la randul lor, se constituie in adevarate "sub-retele".

Desi, in continuare, vom incerca sa ne oprim numai asupra celor mai importante proceduri decizionale, trebuie mentionat totusi faptul ca numarul lor este relativ complicat de stabilit. Majoritatea analistilor sunt insa de acord ca numarul acestor proceduri variaza intre 20 si 30, un raport al Comisiei din 1995 identificand 29 asemenea proceduri, respectiv: 22 sub pilonul Comunitatii Europene, 4 sub pilonul PESC si 3 sub pilonul JAI (Commission, 1995, pp. 80-84). Numarul lor ridicat este generat de particularitatile procesului politic al Uniunii, de lipsa de consens intre elitele politice vis-à-vis de directia si modul de evolutie al procesului de integrare europeana (opinii divergente aparand atat in tabara interguvernamentalista, cat si in cea federalista).

Diferendele si controversele dintre statele membre, reflectand pozitiile diferite in ceea ce priveste fie directia supranationala, fie interguvernamentala, au fost relansate la mijlocul anilor '80 (cele mai multe initiative au apartinut guvernului britanic, mult mai declarat interguvernamental decat celelalte). Lipsa unor puncte de vedere comune privind sensul procesului de integrare au facut ca deciziile privind procesul decizional, care se iau, in principal, in cadrul Conferintelor Interguvernamentale (CIG), sa produca un sistem decizional tot mai complicat. Acest sistem a facut ca, in timp, sa apara noi proceduri decizionale si variatii considerabile in cadrul procedurilor existente[5].

N. Nugent propune clasificarea procedurilor decizionale ale UE in doua mari categorii[6]:

Decizii constitutionale majore si decizii privind directia procesului de integrare - acest tip de decizii (acoperind aspecte precum modificarea tratatelor, principii si etape ale Uniunii Economice si Monetare, aderarea de noi state membre) sunt luate, sau cel putin aprobate, de Consiliul European. Deoarece ei se intalnesc numai cateva zile pe an, desfasurarea acestor intalniri este pregatita de Consiliul de Ministri in stransa colaborare cu Comisia. Deciziile Consiliului European se iau, cu rare exceptii, cu unanimitate si sunt decizii politice care implica actiuni corespunzatoare din partea Comisiei si Consiliului pentru a produce efecte legale;

Decizii legislative - exista patru principale proceduri legislative, respectiv consultarea, cooperarea, codecizia si avizul conform. Cele patru categorii au o trasatura comuna care rezida in faptul ca, in cazul fiecareia, Consiliul si Parlamentul European solicita Comisiei sa faca o propunere, Comisia fiind singura care are dreptul formal de initiativa. Pe de alta parte, diferentele sunt majore, si tin, in principal, de rolul care revine Parlamentului European in fiecare din ele (de la dreptul de a fi consultat, in cadrul procedurii de consultare la dreptul de veto, in cadrul procedurii de codecizie sau aviz).

Procesul decizional comunitar pare a fi si chiar este unul extrem de laborios, urmare a complexitatii procedurilor, dar si a numarului ridicat de actori institutionali implicati. Asa de pilda, pentru a elabora un prim proiect al unei propuneri, Comisia are nevoie de cel putin un an, in care sa realizeze studii prealabile, sa consulte expertii etc. Ulterior, intre momentul prezentarii unui proiect in fata Consiliului si adoptarea sa definitiva, formalizata prin publicarea in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, se mai scurg cativa ani (cel putin doi ani, adesea mult mai mult), si asta deoarece procedura implica (cu diferente specifice de la o procedura la alta) una sau mai multe dezbateri in Consiliu (frecvent precedate de reuniuni tehnice pregatite de COREPER), una sau mai multe consultari in Parlament, in CES sau in Comitetul Regiunilor si abia apoi votul final[7].

Odata ce o directiva este publicata, responsabilitatea principala revine statelor membre, care urmeaza sa o transpuna in dreptul national, ceea ce mai implica inca cel putin doi ani.

In continuare, in analiza procesului decizional comunitar vom avea in vedere atat palierul politic, cat si pe cel administrativ, o importanta semnificativa prezentand insa si reteaua formata din grupurile de interes.

2. Reteaua politica

Reteaua politica este mult mai vizibila, de vreme ce ea asociaza la exercitiul puterii institutii precum Comisia, Consiliul si Parlamentul European (PE). In functie de modul in care este implicat PE in procesul de decizie, pot fi deschise urmatoarele categorii de proceduri legislative.

2.1 Procedura de consultare

Aceasta a fost procedura utilizata initial si care inca se mai foloseste in unele domenii. Ca orice procedura, incepe cu propunerea facuta de catre Comisie. Proiectul Comisiei este transmis apoi PE, spre avizare. Opinia PE nu este obligatorie din punct de vedere juridic dar, in conformitate cu jurisprudenta CEJ reprezinta o procedura in mod esential necesara, fara de care anumite acte pot deveni nule[8].

Consiliul este cel care va lua decizia finala, tinand cont sau nu de observatiile facute de PE. In cazul in care tine cont de observatii, Comisia va modifica propunerea facuta initial. In final, Consiliul se va pronunta, in functie de problema in discutie, cu majoritate simpla, majoritate calificata sau unanimitate. Consiliul se va pronunta in unanimitate atunci cand doreste sa amendeze propunerile Comisiei (la randul lor, acestea pot fi amendate in lumina opiniilor PE).

In cadrul acestei proceduri se actioneaza in mai multe etape[9], astfel:

a)       proiectul de reglementare este pregatit de directoratul general al Comisiei care are in competenta materia respectiva si este intemeiata pe punctul de vedere al unui grup de lucru compus din experti;

b)       propunerea este prezentata Consiliului de catre Comisie;

c)       Consiliul trimite propunerea pentru aviz Parlamentului si, daca se impune potrivit Tratatelor comunitare, altor organisme comunitare;

d)      avizul Parlamentului poate fi in sensul de a accepta, de a se respinge ori de a se solicita amendamente la propunere. Opinia exprimata in avizul dat nu obliga Consiliul si Comisia, faptul de a nu fi luat in considerare nu are nici o consecinta juridica negativa.

e)       un grup de lucru al COREPER pregateste un raport pentru Consiliu. Amendamentele la propunere pot fi acceptate de reprezentantii Comisiei. Daca amenda­mentul este unul de fond si nu este in concordanta cu ceea ce doreste Parlamentul, aceasta institutie trebuie sa fie din nou consultata[10].

f)       daca in cadrul COREPER s-a ajuns la un deplin acord, propunerea va fi adoptata de Consiliu fara dezbatere. In caz contrar, impasul poate fi rezolvat de ministrii nationali si de. reprezentantii Comisiei in Consiliu. In ipoteza in care Consiliul nu poate sa obtina votul cerut (majoritatea calificata sau unanimitate) pentru a conveni asupra propunerii Comisiei asa cum s-a conturat si nu poate sa obtina unanimitatea ceruta de art. 250 par. 1 CE spre a se modifica propunerea, impasul poate fi depasit de catre Comisie modificand propunerea sa in mod suficient spre a se face posibil votul cerut, necesar a fi realizat de catre Consiliu spre a o adopta.

	Comisia Propunere
			PE Aviz consultativ

2.2. Procedura de cooperare

A fost instituita prin Actul Unic European, odata cu votul cu majoritate calificata, pe fondul masurilor menite sa permita crearea Pietei Unice. Procedura a fost extinsa prin Tratatul de la Maastricht[11], desi ulterior Tratatele de la Amsterdam si Nisa ii vor reduce semnificatia in mod covarsitor, cea mai mare parte a domeniilor care faceau subiectul ei fiind incluse sub procedura de codecizie.

Spre deosebire de procedura de consultare, cea de cooperare impune o a doua lectura, puterea de care dispune PE sporeste, iar Consiliu poate decide prin VMC (cu exceptia situatiilor in care este in disputa cu institutia Comisiei sau cu PE).

Dupa o prima lectura, PE isi face cunoscuta "opinia" asupra propunerii facute de catre Comisie, opinie care trebuie luata in considerare de catre Consiliu atunci cand isi elaboreaza "pozitia comuna". La a doua lectura, PE are posibilitatea de a propune amendamente sau de a respinge pozitia Consiliului, ceea ce demonstreaza rolul important care-i revine in elaborarea legislatiei comunitare. Astfel, PE are puterea de a respinge un act comunitar (cu majoritatea membrilor sai), desi respingerea nu are un caracter definitiv de vreme ce Consiliul, in unanimitate, poate adopta actul respectiv chiar si in aceasta ipoteza. Prin urmare, si in cazul acestei proceduri, Consiliul are ultimul cuvant.

Rolul Comisiei este si el sporit in aceasta procedura, deoarece ea poate veni cu o noua propunere inainte de cea de a doua lectura realizata de Consiliu. Acest lucru inseamna ca, in cazul in care Consiliul doreste sa respinga propunerea modificata, el are nevoie de unanimitate. Sansele Comisiei de a vedea acceptata propunerea modificata cresc daca ea are in vedere si amendamentele propuse de PE. Procedura poate fi considerata o etapa tranzitorie intre procedura de consultare si cea de codecizie.

Sintetizand, in aceasta procedura de adoptare a actelor comunitare, sunt parcurse urmatoarele etape[14]:

a) Consiliul, statuand cu majoritate calificata, asupra propunerii Comisiei, si dupa ce s-a luat avizul Parlamentului, hotaraste o pozitie comuna;

b) pozitia comuna a Consiliului este transmisa Parlamentului, Consiliul si Comi­sia informeaza Parlamentul in mod detaliat despre ratiunile care au determinat Consiliul in adoptarea pozitiei sale comune, ca si despre pozitia Comisiei. Daca, in termen de trei luni de la aceasta comunicare, Parlamentul aproba aceasta pozitie co­muna ori daca el nu s-a pronuntat in acest termen, Consiliul decide definitiv actul respectiv conform pozitiei comune;

c) Parlamentul, in termenul avut in vedere mai sus, poate, cu majoritatea absoluta a membrilor care il compun, sa propuna amendamente la pozitia comuna a Consiliului. EI poate, de asemenea, cu aceeasi majoritate, sa respinga pozitia comuna. Rezultatul deliberarilor este transmis Consiliului si Comisiei. Daca Parlamentul a respins pozitia comuna, Consiliul nu poate sa statueze in a doua lectura decat in unanimitate;

d) Comisia reexamineaza, in termen de o luna, propunerea pe baza careia Con­siliul a hotarat pozitia sa comuna plecand de la amendamentele propuse de Parla­ment. Comisia va transmite Consiliului, in acelasi timp cu propunerea sa reexami­nata, amendamentele pe care ea nu le-a reluat, exprimand avizul sau in aceasta pri­vinta. Consiliul poate sa adopte aceste amendamente in unanimitate;

e) Consiliul, statuand cu majoritate calificata, adopta propunerea reexaminata de Comisie. El nu poate modifica propunerea reexaminata de Comisie decat in unanimitate;

f) In cazurile precedente, avute in vedere la lit. c), d) si e), Consiliul este obligat sa decida intr-un termen de trei luni. Daca nu se ia o decizie in acest termen, propunerea Comisiei este considerata neadoptata;

g) termenele avute in vedere la lit. b) si f) pot sa fie prelungite de comun acord intre Consiliu si Parlament cu cel mult o luna .

2.3. Procedura de codecizie

Desi a fost solicitata cu mult timp in urma de catre Parlament[16], a fost instituita abia prin Tratatul de la Maastricht in 1993, pentru cateva domenii importante precum cercetarea, mediul, retelele de transport trans-europene etc. Intr-o prima varianta, procedura era foarte complexa, ea fiind ulterior, prin Tratatul de la Amsterdam si apoi Nisa, simplificata . Prin Tratatul de la Nisa aceasta procedura a fost instituita ca procedura de drept comun in toate situatiile in care Consiliul decide cu majoritate calificata.

Prin procedura de codecizie se intareste puterea legislativa a Parlamentului chiar mai mult decat prin procedura de cooperare, principala diferenta fata de aceasta con­stand, asa cum se va observa, in faptul ca procedura de codecizie da posibilitatea Parlamentului care actioneaza cu majoritate calificata sa se opuna unei masuri in faza finala daca nu se ajunge la un acord cu Consiliul, prin implicarea unui Comitet de conciliere.

Prin aceasta procedura se incurajeaza Parlamentul, Consiliul si Comisia sa se angajeze in relatii si negocieri interinstitutionale care au fost introduse prin procedura de cooperare, de exemplu prin a se considera in mod foarte serios rolul Parlamentului de catre Consiliu incat sa se poata afirma ca, in conformitate cu procedura in discutie,

Uniunea Europeana ar avea un legislativ bicameral[18].

Procedura de codecizie ca atare implica trei faze cuprinzatoare, ea fiind modificata si prezentata mai clar in formularea potrivit TA.

Intr-o prima faza Comisia prezinta o propunere Parlamentului si Consiliului. Consiliul, statuand cu majoritate calificata, dupa ce a luat avizul Parlamentului:

- daca el aproba toate amendamente le cuprinse in avizul Parlamentului, poate sa adopte propunerea astfel modificata;

- daca Parlamentul nu propune nici un amendament, el poate sa adopte actul propus;

- in celelalte cazuri adopta o pozitie comuna si o comunica Parlamentului. Con­siliul informeaza Parlamentul in mod detaliat despre motivele care l-au determinat sa adopte pozitia sa comuna. De asemenea, o informare completa a Parlamentului este asigurata si de catre Comisie (in mod separat, independent, asa cum rezulta din textul legal) in legatura cu pozitia sa.  

Relativ la aceste din urma cazuri, daca in termen de trei luni de la comunicarea mentionata, Parlamentul - intr-o a doua faza :

a) aproba pozitia comuna sau nu a luat o decizie, actul in cauza este considerat a fi fost adoptat in conformitate cu aceasta pozitie comuna;  

b) respinge, cu majoritatea absoluta a membrilor sai componenti, pozitia comuna, actul propus este considerat a nu fi fost adoptat;

c) propune amendamente la pozitia comuna, cu majoritatea absoluta a membrilor sai componenti, textul astfel modificat va fi transmis Consiliului si Comisiei, care emite un aviz asupra acestor amendamente.

In continuare procedura se va desfasura cu implicarea unui Comitet de conciliere , intr-o a treia faza.

Daca in termen de trei luni de la primirea textelor amendamente lor, Consiliul, actionand cu majoritate calificata, le aproba pe toate, actul in cauza este considerat a fi fost adoptat in forma pozitiei comune astfel modificate; totusi, Consiliul trebuie sa statueze in unanimitate asupra amendamentelor in legatura cu care Comisia a emis un aviz negativ. In ipoteza in care Consiliul nu aproba toate amendamentele, prese­dintele Consiliului, in acord cu presedintele Parlamentului, va convoca o intalnire a Comitetului de conciliere. Acesta, compus din membri ai Consiliului sau din repre­zentantii lor si dintr-un numar egal de reprezentanti ai Parlamentului, are misiunea de a ajunge la un acord asupra unui text comun, cu majoritatea calificata a membrilor Consiliului sau a reprezentantilor lor si cu majoritatea reprezentantilor Parlamentului. Comisia va participa la lucrarile Comitetului si va lua toate initiativele necesare in scopul apropierii pozitiilor Parlamentului si Consiliului.   

Asemenea initiative pot sa priveasca, inter alia, asa cum se mentioneaza in Declaratia comuna din 4 mai 1999 a Parlamentului, Consiliului si Comisiei mentio­nata in cele ce au precedat, proiecte de texte de compromis care sa reflecte pozitiile Consiliului si Parlamentului cu observarea rolului conferit Comisiei prin Tratat.

In indeplinirea misiunii sale, Comitetul de conciliere va lua in discutie pozitia comuna pe baza amendamentelor propuse de Parlament.

Daca in termen de sase saptamani dupa convocarea sa Comitetul de conciliere aproba un proiect (text) comun, Parlamentul si Consiliul dispun de un alt termen de sase saptamani de la data acestei aprobari pentru a hotari actul respectiv conform proiectului (textului) comun, cu majoritate absoluta a voturilor exprimate, in cazul Parlamentului, si cu majoritate calificata in cazul Consiliului. In absenta aprobarii uneia dintre aceste doua institutii, propunerea de act este considerata a nu fi fost adoptata[22].

Cand Comitetul oe conciliere nu aproba proiectul comun, propunerea de act este considerata a nu fi fost adoptata.

Toate termenele sus-mentionate - de trei luni si de sase saptamani - pot fi pre­lungite cu maximum o luna; respectiv doua saptamani, la initiativa Parlamentului sau a Consiliului[23].

2.4 Procedura avizului conform

Este folosita numai pentru o gama limitata de domenii legislative, respectiv pentru anumite probleme constitutionale si politice sensibile sau pentru anumite categorii de acorduri interinstitutionale.

A fost instituita prin Actul Unic, pentru a permite Parlamentului aprobarea tratatelor de aderare sau de asociere, fiind ulterior extinsa prin Tratatul de la Maastricht la sase noi domenii. Ulterior, Tratatul de la Amsterdam a transferat doua din ele catre procedura de codecizie. Procedura este in continuare obligatorie pentru adoptarea de sanctiuni in cazul unei violari grave si persistente a drepturilor fundamentale de catre unul din statele membre[24].

Conform acestei proceduri, Consiliul adopta o pozitie cu unanimitate de voturi, de regula, dar nu intotdeauna, ca urmare a unei propuneri facute de Comisie. Pozitia Consiliului este avizata de PE, care poate agrea pozitia respectiva, in majoritatea cazurilor, cu majoritatea nominala a celor prezenti, nu a tuturor membrilor. PE nu are forta de a propune amendamente in cadrul acestei proceduri. Daca avizul este acordat, Consiliul adopta propunerea.

In domeniul financiar, mai poate fi amintita declaratia comuna a Consiliului si Comisiei, adoptata la 4 martie 1975, prin care s-a instituit procedura de concertare. Aplicata de circa 20 de ori in zece ani, ea nu a fost intotdeauna incununata de succes. Ea a deschis insa calea procedurii de conciliere stabilita prin tratatul de la Maastricht si acordurilor interinstitutionale intre cele trei institutii[25].

2.5 Coordonarea politicilor - Metoda deschisa de coordonare

Aceasta tehnica a fost folosita inca din anii de inceput ai procesului de integrare de catre Comisie, ca o modalitate de realizare a unei cooperari si coordonari flexibile. De pilda, in anii '70, Comisia a promovat consultatii intre statele membre in probleme de mediu, reusind ca astfel sa convinga statele membre sa acorde Uniunii puteri legislative oficiale.

Acest tip de abordare se bazeaza pe urmatoarele caracteristici:

Comisia apare in calitate de creator de retele de experti "independenti", care vor promova ideile si tehnicile;

In cadrul Consiliului sunt convocate grupari de lucru la nivel inalt, intr-o atmosfera de brainstorming, nu de negociere;

In cadrul Parlamentului European se poarta un dialog organizat cu diferitele comisii specializate care pot sustine o anumita abordare.

De exemplu, in domeniul politicii de ocupare a fortei de munca, rolul Uniunii Europene este de a compara experiente nationale, locale si sectoriale. Obiectivul este nu de a stabili un cadru unic comun, ci de a impartasi aceleasi experiente si de a promova raspandirea practicilor optime.

Acest tip de abordare reprezinta substanta asa-numitei "metode deschise de coordonare" (open method of coordination), promovata prin intermediul Strategiei Lisabona[26].

3. Reteaua administrativa

Comisia nu are numai sarcina de a impulsiona luarea deciziilor, dar si de a asigura transpunerea in practica a acestora si de a coordona modul in care sunt aplicate politicile comune.

In acest scop, ea dispune de o administratie compusa din servicii si agentii, fiecare Comisar avand propria sa responsabilitate intr-un anumit domeniu. Pe de alta parte, ministrii nationali care formeaza Consiliul de Ministri, nu au un sediu permanent la Bruxelles, ceea ce a impus crearea unei logistici care sa compenseze activitatea sporadica a acestora.

Ca atare, paralel cu reteaua politica si in deplina sincronizare cu aceasta, functioneaza o retea administrativa compusa, in principal, din trei elemente:

1. serviciile propriu-zise ale Comisiei;

2. COREPER-ul, ca si Secretariatul general al Consiliului;

3. administratiile nationale ale statelor membre, care ofera experti, precum si delegatii ale grupurilor socio-profesionale, care, dincolo de activitatea propriu-zisa de lobby, participa si la procesul de consultari organizat de Comisie si Consiliu.

Scapand de sub controlul democratic al PE si al parlamentelor nationale, aceasta a doua retea este considerata in unele medii, ca reprezentand o "Eurocratie" oculta si iresponsabila. Un asemenea punct de vedere trebuie insa nuantat, de vreme ce principalii actori ai retelei ajung la Bruxelles prin intermediul administratiei nationale si a gruparilor socio-profesionale. J. L. Quermonne (2002) constata ca rolul acestei retele poate fi urmarit la doua niveluri, la cel de pregatire a deciziilor si la cel de punere in aplicare a acestora[27].

3.1. Nivelul de pregatire a deciziilor

In acest stadiu, pentru a-si testa validitatea propunerilor, Comisia organizeaza, la Bruxelles, intalniri intre experti in domeniul care va face obiectul viitoarei propuneri, acesti experti putand fi functionari nationali, reprezentanti ai grupurilor socio-profesionale si/sau consultanti independenti. Aceste reuniuni permit Comisiei sa-si completeze informatiile din domenii extrem de specializate si sa mentina contactul cu viata reala. In plus, "frecventa acestor reuniuni are ca scop intarirea legaturilor dintre functionarii nationali si comunitari, contactele dintre acestia mentinandu-se si ulterior, de-a lungul procesului decizional, prin telefon, telex, e-mail sau chiar prin detasarea temporara a functionarilor nationali la Bruxelles" (J. L. Quermonne, 2002, p. 51).

3.2 Nivelul de transpunere a deciziilor

Conform tratatelor, "Consiliul confera Comisiei, in actele pe care le adopta, competente privind punerea in aplicare a acestora" (Art. 10 al AU, Art. 202 al TCE). In aplicarea acestei dispozitii, la 13 iulie 1987, Consiliul a adoptat o decizie intitulata "Comitologie", care, modificata la 28 iunie 1999, trece in revista competentele Comisiei in acest domeniu, pe care si le exercita prin intermediul a trei tipuri de comitete interguvernamentale, formate din functionari nationali, respectiv:

1. comitete consultative, chemate sa ofere un aviz consultativ in legatura cu masurile anticipate de Comisie;

2. comitete de gestiune;

3. comitete de reglementare

Puterile Comisiei sunt mai puternice in cadrul procedurii vizand comitele consultative (comitetele consultative nu au din punct de vedere formal forta sa impiedice Comisia sa actioneze asa cum ea doreste) si mai reduse in cazul procedurii de reglementare (situatie in care actiunile Comisiei necesita sprijin din partea acestor comitete, care se pot pronunta prin VMC).

Comitetele amintite mai sus se pot pronunta si asupra dezacordurilor care se inregistreaza adesea intre Consiliu, Comisie si PE, atunci cand li se solicita acest lucru.

4. Actele institutiilor juridice comunitare

4.1. Regulamentele

Asa cum este prevazut in art. 249 alin. 2 CE si art. 161 Euratom, un regulament trebuie sa intruneasca trei caracteristici:

a. sa fie de aplicabilitate generala, ceea ce presupune caracterul nedeterminat, neindividualizat, al situatiilor la care se aplica si al efectelor produse sub raportul subiectelor juridice carora li se adreseaza, persoane fizice si juridice si statele membre. Regulamentele nu sunt aplicabile unor destinatari limitati, desemnati sau identificabili, ci unor categorii infatisate abstract si in ansamblul lor.

b. sa fie obligatorii in toate elementele lor, fapt care le deosebeste de directive, intrucat acestea sunt obligatorii pentru state numai in ce priveste rezultatul de obtinut. Regulamentele obliga nu numai statele, ci si intreprinderile, fiind creatoare de drepturi subiective in beneficiul particularilor .

c. sa fie direct aplicabil in fiecare stat membru, aceasta trasatura fiind data de faptul ca, asa cum s-a aratat in practica, statele au adoptat un anumit sistem juridic care, " in baza Tratatului, a fost integrat in sistemele lor juridice" . Aplicabilitatea directa inseamna ca nu este necesara vreo actiune legislativa formala din partea statelor membre pentru ca ele sa intre in vigoare, neimpunandu-se de exemplu, un act legislativ de ratificare, nici nu pot fi adoptate masuri prin care sa le modifice domeniul lor de aplicare sau formulate dispozitii suplimentare.

Regulamentele se pot clasifica in regulamente de baza si regulamente de executare. Aceasta distinctie, desi neprevazuta de art. 189 (249), a fost introdusa prin practica institutiilor si confirmata de Curte . Regulamentele de executare pot fi adoptate de catre Consiliu sau de catre Comisie, cu abilitarea data de acesta, si ele sunt subordonate, din punct de vedere al interpretarii si validitatii, regulamentului de baza fata de care trebuie sa fie conforme .

Regulamentele se publica obligatoriu in Jurnalul oficial al Comunitatilor europene. Data intrarii lor in vigoare este mentionata in chiar textul lor. In absenta acestei precizari, ele intra in vigoare in a douazecea zi de la data acelei publicari.

In privinta conditiilor de fond, un regulament trebuie sa indice temeiul legal al adoptarii sale, avizele care trebuie sa fie obtinute (din partea Parlamentului, Comitetului economic si social, Comitetul regiunilor etc., dupa caz) si indeplinirea procedurilor formale prevazute pentru adoptarea actului in cauza (cine a avut initiativa sau propunerea legislativa, consultarea altor organisme). In sfarsit, in preambulul sau mai trebuie avuta in vedere si o motivare in fapt si in drept pentru hotararile luate. Aceste conditii sunt cerute, potrivit art. 190 (253) din Tratat, si in cazul deciziilor si directivelor.

4.2. Directivele

Directivele au forta obligatorie pentru fiecare stat membru caruia i se adreseaza numai in ce priveste rezultatul de atins, lasandu-se autoritatilor nationale competenta alegerii formelor si mijloacelor de aplicare a lor, potrivit art. 249 alin. 3 CE, art. 161 alin. 3 Euratom si art. 14 alin. 3 CECO.

Posibilitatea de a invoca o obligatie impusa prin directiva nu poate fi exclusa in ce priveste persoanele, avand in vedere efectul obligatoriu atribuit directivelor. Curtea a precizat ca "in special atunci cand autoritatile comunitare, prin directiva, au impus statelor membre obligatia de a urma o anumita conduita, efectul util al acestui act ar fi diminuat daca persoanele ar fi impiedicate sa invoce in fata tribunalelor nationale si daca acestea din urma ar fi impiedicate sa o ia in considerare ca element de drept comunitar".

Directivele se adreseaza numai statelor membre si, ca atare, numai acestora le pot fi impuse obligatii, efectul lor fiind, deci, limitat.

Directivele nu pot fi invocate in raporturile dintre particulari, ci numai contra unui stat membru caruia ii sunt adresate, ele neputand sa impuna obligatii persoanelor.

Directivele sunt destinate sa promoveze armonizarea sau coordonarea legislatiilor nationale, tinzand sa ingradeasca in anumite domenii autoritatea statelor in materie de reglementare juridica prin stabilirea in sarcina lor a unor obligatii de a face, a unor restrictii sau a unor interdictii. (Este cazul directivelor pe care Consiliul le adopta in materia liberei circulatii a lucratorilor - art. 40, art. 44 par. 1, part. 47 par. 2).

In principiu, rezultatul "de atins", in privinta caruia directiva este obligatorie, face necesara modificarea legislatiilor nationale sau adoptarea de prevederi legale in domeniile ce fac obiectul ei. Asa, de exemplu, in cazul Directivei nr. 77/249 din 29 martie 1977 a Consiliului privind facilitarea exercitarii efective de catre avocati a libertatii de a furniza servicii, statele membre urmau sa ia masurile necesare spre a aduce la indeplinire Directiva intr-un anumit termen (doi ani) de la notificarea ei si trebuia sa comunice Comisiei textele principalelor prevederi ale legislatiilor nationale pe care ele le vor adopta in domeniul avut in vedere.

Un stat membru care nu a adoptat masurile de implementare pretinse de directiva, in termenele stabilite sau nu a implementat-o corect, nu poate invoca impotriva persoanelor propria neindeplinire a obligatiei pe care o presupune directiva.

Formele si metodele alese de catre state trebuie sa duca la aplicarea directivei astfel incat prevederile din legislatia nationala care urmeaza sa fie modificate si (sau) adaptate sa asigure certitudinea si eficienta juridica in sensul garantarii fortei lor obligatorii.

Simplele practici administrative, care si prin natura lor sunt modificabile, dupa dorinta, de catre autoritatile nationale si carora nu li se da publicitatea adecvata, nu pot fi considerate ca o indeplinire corespunzatoare a obligatiei ce incumba statelor membre, conform art. 189 (249) alin. 3 CE.

In legatura cu aplicabilitatea directa a unei directive s-a afirmat ca, de vreme ce statul destinatar a satisfacut obligatia sa de transpunere, aceasta problema nu se pune, deoarece, prin ipoteza, exista masuri nationale de aplicare, iar problema de a sti daca aceste masuri constituie sau nu o aplicare corecta nu este o chestiune de aplicare directa, ci de conformitate a dreptului national cu dreptul comunitar . Aceasta aplicabilitate directa nu este de interes decat atunci cand directiva nu a fost transpusa in termenele prescrise, ipoteza in care aceasta calitate constituie o garantie minimala.

Ratiunea pentru care o persoana poate sa invoce prevederile unei directive inaintea unui tribunal national consta in faptul ca obligatiile ce se nasc potrivit acelei directive privesc toate autoritatile statelor membre.

In cazul in care o directiva nu este transpusa in legislatia nationala de catre un stat membru, persoanele vatamate prin faptul netranspunerii pot sa permita repararea daunelor incercate, statul in cauza avand obligatia de despagubire potrivit criteriilor stabilite in dreptul sau intern in masura in care sunt intrunite trei conditii:

1. rezultatul prevazut de directiva sa comporte atribuirea de drepturi in beneficiul persoanelor;

2. continutul acestor drepturi sa fie identificabil pe baza dispozitiei directivei;

3. existenta unei legaturi cauzale intre incalcarea obligatiei ce incumba statului si daunele suferite de persoana lezata.

4.3. Deciziile

Deciziile sunt obligatorii in intregul lor pentru cei carora li se adreseaza conform art. 249 alin. 4 CE, art. 161 alin. 4 Euratom si art. 14 alin. 2 CECO .

Deciziile nu cuprind reguli generale care sa fie valabile erga omens, nu au caracter normativ. Ele sunt numai acte administrative, individuale, prin care dreptul comunitar este aplicat.

Se poate distinge intre deciziile declarative, cele relative la concurenta, care au o natura cvasijudiciara, si deciziile administrative, care sunt pur de executare, adoptate cu deosebire in contextul politicilor comunitare si in materie de numire si promovare a functionarilor .

4.4. Recomandarile si avizele

Aceste categorii de acte nu au forta obligatorie, potrivit art. 249 alin. ultim CE, nici pentru autorul, nici pentru destinatarul lor. Necontinand reguli susceptibile de a fi aplicate obligatoriu, ele nu pot fi contestate in justitie.

Ele sunt instrumente de orientare, invitand pe destinatar sa adopte o linie de conduita determinata .

In sfera avizelor nu intra acele avize care se incadreaza in procedura de adoptare a unor acte comunitare obligatorii, ele neavand o adevarata autonomie juridica. Acestea nu se adreseaza unor subiecte exterioare, precum statele, persoanele fizice sau juridice .

5. Implicarea Romaniei in procesul decizional la nivelul Uniunii Europene

Odata cu integrarea, Romania va participa la procesul european de decizie prin europarlamentari, printr-o functie de comisar, prin membrii Executivului ce vor participa la Consiliul UE si prin diferiti alti functionari.

In acest moment, Comisia Europeana are 25 de comisari europeni, fiecare apartinand unui stat membru si are diferite domenii de activitate. La momentul aderarii Romaniei numarul comisarilor va creste la 27, numarul maxim la care poate ajunge Comisia in acest domeniu, conform Tratatului de la Nisa din 2001. Sectoarele de activitate ale Comisiei sunt tot atatea ca si numarul comisarilor si dintre acestea unele sunt mai importante, respectiv economie, industrie, buget, justitie, extindere, afaceri regionale

Persoana care ocupa postul de comisar european trebuie sa fie o persoana publica, care sa aiba pregatirea necesara pentru postul pe care il ocupa. Este foarte probabil sa fie o persoana care a ocupat postul de ministru sau prim-ministru. Guvernul este cel care numeste comisarul, propunerea fiind aprobata de Parlamentul romanesc urmand sa fie transmisa Parlamentului European si presedintelui Comisiei Europene pentru a putea fi numit in functie oficial.

Pentru moment exista mai multe proiecte de desemnare a parlamentarilor ce ne vor reprezenta in cadrul PE. Exista pe de-o parte proiectul PSD care propune alegeri regionale si pe de alta parte proiectul PD ce vizeaza alegeri unice la nivel de tara. In momentul de fata sunt numiti 35 de euroobservatori in cadrul PE, iar numarul de parlamentari romani desemnati pentru aceasta functie va fi acelasi. Numarul de europarlamentari ai fiecarui stat este calculat in functie de numarul de locuitori ai tarii respective.

Numarul de parlamentari pe care il va avea Romania in cadrul acestei institutii va fi mai mare decat al altor importante state din UE. Chiar daca numarul romanilor in PE este mare, acesti oficiali vor trebui sa sustina cauza partidelor la care ei sunt afiliati.

Astfel ei nu vor sustine interesele Romaniei ca stat, ci doctrina politica a partidului in care sunt inregimentati. Aceasta este o prevedere oficiala a tratatelor UE referitoare la prerogativele Parlamentului European.

Romania si Consiliul de Ministri

Ca parte a UE Romania participa si la Consiliul de Ministri, institutia in care se iau deciziile importante ale acestui for pe baza recomandarilor Comisiei Europene. Consiliul de Ministri se poate reuni in sesiune plenara, in care participa toti prim-ministrii satelor membre.

O alta varianta este aceea a reuniunii la nivelul unor comisii ministeriale specializate pe anumite teme, la care participa ministrii din statele membre care reprezinta domeniul de dezbatere.

Deciziile in cadrul Consiliul UE se pot lua prin unanimitate, prin majoriate sau majoritate calificata. Romania va detine inclusiv presedintia acestui for, dat fiind faptul ca ocuparea acestei functii se face prin rotatie de catre toate statele membre

Bibliografie

1. Octavian Manolache, "Drept comunitar", Bucuresti, Editura All Beck
2. Marin Voicu, "Drept comunitar - Note de curs", Bucuresti, 2003
3. I.P.Filipescu, A. Fuerea, Drept institutional comunitar european , Editura Actami, Bucuresti, 1994, p. 110
4. Gabriela Dragan, "Uniunea Europeana intre federalism si interguvernamentalism. Politici comune ale Uniunii Europene", Bucuresti, Editura Teora
5. Dana Dumitrescu, "Aderarea la UE aduce Romaniei o mai mare implicare in procesul decizional", articol publicat in "Cotidianul", 25 aprilie 2007
6. N. Nugent, "Developments in the European Union", Ed. Laura Cram
7. N. Nuget, , in "Encyclopedia of the European Union", 2000
8. L. Cartou, "Communautes Europeennes", Dalloz, 1991
9. O. Bibere, "Uniunea europeana - Intre virtual si real"  , Editura All Beck, Bucuresti, 1999, p. 11-18

G. Lyon-Caen, A. Lyon-Caen, "Droit social international et européen", Dalloz, 1991

Pierre Rodière, "Droit social de l'Union Européenne", L.G.D.J., Paris, 1999

12. Louis Dubois si Claude Bluman, "Droit communautaire matériel", Montchrestie, Paris, 1999.
13. G. Arr (I) - Grands arrêts de la Court de justice des Communautes européennes", Dalloz, 1991, (Tone 1), J. Boulouis, J. M. Chevalier
14. D. Simon, "Le systeme juridique communautaire" PUF, Paris, 1970
15. W. Cairns, "Introduction to European Union Law", Cavendish Publishing Limited, London-Sydney, 1997

Declaratia comune a Parlamentului, Consiliului si Comisiei din 14 mai 1999 asupra intelegerilor practice pentru noua procedura de codecizie (art. 251 CE) - J. Of C. ]48/1 din 28 mai 1999

Declaratia comuna a presedintilor Parlamentului, Consiliului si Comisiei privind procedurile de conciliere (J. Of. C/1,1975)

Modus vivendi din 20 decembrie 1994 intre Parlament, Consiliu si Comisie privind masurile de punere in aplicare a actelor adoptate potrivit acestei proceduri - J.Of. C. 102/1 din 4 aprilie 1996.

Strategia Lisabona, lansata in anul 2000, in cadrul Consiliului European de la Lisabona

Tratatul de la Maastricht

Tratatul de la Amsterdam

Tratatul de la Nisa

Euratom

CECO