Darea in administrare a bunurilor domeniului public

Darea in administrare a bunurilor domeniului public

l. Reglementarea dreptului de administrare

Posibilitatea constituirii dreptului de administrare este statuata prin Constitutie si reglementata in legislatia subsecventa la care ne-am referit deja.

Astfel, potrivit art.136 alin.(4) din Constitutie, republicata, bunurile proprietate publica pot fi date, in conditiile legii organice, in administrarea regiilor autonome sau institutiilor publice.

Legea nr.213/1998 prevede, la art.12 alin.(l), ca bunurile domeniului public pot fi date, dupa caz, in administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritatilor administratiei pe centrale si locale, a altor institutii publice de interes national, judetean sau local.

Legea nr.215/2001 cuprinde, la randul sau, dispozitii referitoare la dreptul de administrare, prevazand la art.123 alin.(l): "Consiliile locale si consiliile judetene hotarasc ca bunurile ce apartin domeniului public sau privat, de interes local sau judetean, dupa caz, sa fie date in administrarea regiilor autonome si institutiilor publice, sa fie concesionate ori sa fie inchiriate. Acestea hotarasc cu privire la cumpararea unor bunuri ori la vanzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judetean, in conditiile legii'.

2. Titularii dreptului de administrare

Asa cum rezulta din textele constitutionale si legale pe care le-am citat mai sus, dreptul de administrare se poate constitui exclusiv in favoarea regiilor si a institutiilor publice.

intr-adevar, la art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998 se prevede in mod expres ca bunurile domeniului public pot fi date, dupa caz, in administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritatilor administratiei publice centrale si locale, a altor institutii publice de interes national, judetean sau local.

Deci, cu alte cuvinte, titulari ai dreptului de administrare pot fi regiile autonome si institutiile publice, art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998 enumerand exemplificativ ca institutii publice prefecturile si autoritatile administratiei publice centrale si locale.

2. l. Regiile autonome

Dupa Revolutia din Decembrie 1989 si abolirea puterii politice comuniste, a inceput si procesul transformarii economiei de tip comunist in economie de piata, astfel ca, prin Legea nr.15/1990 , unitatile economice de stat au fost reorganizate ca regii autonome si, respectiv, societati comerciale.

Astfel, potrivit art.2 din aceasta lege, regiile autonome se organizeaza si functioneaza in ramurile strategice ale economiei nationale -industria de armament, energetica, exploatarea minelor si a gazelor naturale, posta si transporturi feroviare - precum si in unele domenii apartinand altor ramuri stabilite de guvern.

Regii autonome se pot infiinta prin hotarare a guvernului, pentru cele de interes national, sau prin hotarare a organelor judetene si municipale ale administratiei de stat, pentru cele de interes local, acestea fiind persoane juridice si functionand pe baza de gestiune economica si autonomie financiara.

Prin actul de infiintare a regiei autonome se vor stabili obiectul sau de activitate, patrimoniul, denumirea si sediul principal.

Potrivit art.5 din aceeasi lege, regia autonoma este proprietara bunurilor din patrimoniul sau, iar in exercitarea dreptului de proprietate, regia autonoma poseda, foloseste si dispune, in mod autonom, de bunurile pe care le are in patrimoniu, sau le culege fructele, dupa caz, in vederea realizarii scopului pentru care a fost constituita.

in literatura de specialitate⁸ s-a remarcat, in mod corect, ca formularea folosita la art.5 din Legea nr.15/1990, potrivit careia "regia autonoma este proprietara bunurilor din patrimoniul sau', are in vedere doar bunurile care au intrat in patrimoniul regiei cu titlu de proprietate, nu si bunurile din domeniul public care intrasera in patrimoniul acesteia cu titlu de administrare.

Referitor la natura lor juridica, in doctrina administrativa⁹ s-a afirmat ca regiile autonome pot fi considerate persoane juridice de natura mixta, de drept public si de drept privat, acestea avand drept scop prestarea unor servicii sau folosirea si exploatarea bunurilor domeniale.

in raport cu domeniul de activitate in care functioneaza, regiile autonome se afla in subordinea unui minister de resort sau a unei autoritati a administratiei publice locale, prin actul careia a fost infiintata si sub controlul careia functioneaza.

Indiferent in ce domeniu functioneaza si sub ce autoritate administrativa, regiile autonome au un patrimoniu, care este o conditie sine qua non pentru orice persoana juridica.

in patrimoniul oricarei regii autonome, alaturi de dreptul de administrare se regasesc si alte drepturi reale: dreptul de proprietate privata si drepturi derivate din acest drept, precum si alte drepturi patrimoniale.

Numarul regiilor autonome, care dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 15/1990 fusese foarte mare, a fost redus prin O.U.G. nr.30/1997¹⁰, multe dintre regii fiind reorganizate ca societati comerciale care, in cazul cand aveau ca obiect activitati de interes national, s-au numit companii nationale sau societati nationale', pentru a putea fi incluse in procesul de privatizare.

Cu ocazia reorganizarii, s-au produs transformari si in patrimoniul regiilor autonome reorganizate ca societati sau companii nationale. Astfel, in capitalul social al societatilor comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome nu se includ bunuri de natura celor prevazute la art.135 alin. (4) din Constitutie. Bunurile din categoria celor prevazute mai sus, aflate in administrarea regiilor autonome care se reorganizeaza, se concesioneaza societatilor comerciale rezultate, pe un termen ce se stabileste prin actul administrativ individual de reorganizare.

2.2. Institutiile publice

Institutiile publice sunt subiecte de drept public care sunt infiintate prin Constitutie, prin legi sau prin acte administrative ale statului sau ale colectivitatilor locale.

in sens generic, institutia publica reprezinta o colectivitate umana, constituita pe baza si pentru executarea legii, inzestrata cu mijloace materiale si financiare, cu personalitate juridica si competenta, necesare pentru a actiona in vederea organizarii si executarii efective a legii, integrata in unul dintre sistemele prin care se realizeaza serviciul public legislativ, serviciul public judiciar sau serviciile publice administrative in scopul satisfacerii cerintelor sociale de interes public¹².

Deci, institutiile publice, desi se gasesc in numarul cel mai mare in sfera puterii executiv-administrative, acestea actioneaza si in sfera puterii legislative, dar si in sfera puterii judecatoresti.

Legea nr.213/1998, la art.12 alin.(l), enumera ca institutii publice, cu titlu de exemplu, prefecturile si autoritatile administratiei publice centrale si locale, care, alaturi de alte institutii publice de interes national sau local sau judetean, pot fi beneficiare si, deci, titulare ale dreptului de administrare a bunurilor din domeniul public.

Dreptul de administrare atribuit unei institutii publice va face parte din patrimoniul acesteia, din care vor face parte si alte drepturi patrimoniale, reale sau de creanta.

Titularii dreptului de administrare, regiile autonome si institutiile publice vor actiona in calitate de subiect de drept public, raporturile juridice referitoare la nasterea, exercitarea si, respectiv, stingerea dreptul de administrare fiind guvernate de norme de drept administrativ, cu toate consecintele care decurg din acest regim juridic.

3. Constituirea dreptului de administrare

Dreptul de administrare se constituie prin hotarare a Guvernului sau a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, ori a consiliului local, dupa caz, asa cum dispune art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998.

Deci, constituirea dreptului de administrare se realizeaza printr-un act juridic de drept public, adoptat de catre titularul domeniului public in regim de drept administrativ.

De regula, intre titularul domeniului public, statul si unitatile administrativ-teritoriale, pe de o parte, si beneficiarul dreptului de administrare exista raporturi de subordonare ierarhica, atribuirea dreptului de administrare fiind realizata de catre titularul domeniului public printr-un act de putere, si anume un act administrativ cu caracter individual.

Totusi, sunt si situatii in care titularul domeniului public nu se afla intr-o pozitie supraordonata ierarhic in raport cu beneficiarul dreptului de administrare, precum in cazul H.G. nr.2366/2004¹³ prin care a fost transmis in administrarea inaltei Curti de Casatie si Justitie actualul sediu din Str. Batistei nr.25, intre cele doua autoritati publice - Guvernul Romaniei si inalta Curte de Casatie si Justitie - neexistand raporturi de subordonare/supraordonate ierarhica.

4. Caracterele juridice ale dreptului de administrare

Dreptul de administrare are aceleasi caractere juridice ca si dreptul de proprietate publica, fiind inalienabil, insesizabil si imprescriptibil. Pe cale de consecinta, asa cum rezulta din prevederile generale ale O.G. nr.15/1993 privind unele masuri pentru restructurarea regiilor autonome¹⁴:

bunurile proprietate publica pe care regia le are in administrare sunt inalienabile potrivit art.135 alin.(5) din Constitutie (actualul art.136 alin.4) - art.4 alin.(l);

daca regiile autonome se reorganizeaza ca societati comerciale, bunurile proprietate publica nu vor putea constitui aport la capitalul social al societatii comerciale rezultate - art.4 alin.(2);

- bunurile proprietate publica fiind inalienabile, se interzice regiilor autonome sa constituie garantii de orice fel cu privire la aceste bunuri -art.!0alin.(2);

creditorii pot cere executarea silita numai asupra bunurilor proprietatea regiei - art.10 alin.(l).

Asadar, dreptul de administrare, ca si dreptul de proprietate publica, nu se afla in circuitul civil si nu poate fi instrainat prin acte de drept civil, ci poate fi constituit si, respectiv, revocat exclusiv prin acte de drept administrativ.

Dupa cum am vazut, potrivit art.10 alin.(l) din O.G. nr.15/1993, creditorii pot cere executarea numai asupra bunurilor proprietatea regiei, bunurile aflate in administrarea sa fiind insesizabile.

Continutul juridic al dreptului de administrare

Continutul dreptului de administrare este precizat expres la art.12 alin.(3) din Legea nr.213/1998, potrivit caruia titularul dreptului de administrare poate sa posede, sa foloseasca bunul si sa dispuna de acesta, in conditiile actului prin care i-a fost dat bunul in administrare.

Din aceste prevederi legale rezulta in mod neechivoc ca posesia, folosinta si dispozitia sunt atribute care formeaza continutul juridic al dreptului de administrare.

Aparent, continutul dreptului de administrare este asemanator cu continutul dreptului de proprietate publica, dar nu este identic cu acesta.

Astfel, posesia este, in cazul dreptului de administrare, expresia stapanirii bunului, iar nu a insusirii, a apropierii acestuia.

Cu alte cuvinte, elementul material al stapanirii bunului aflat in administrarea titularului sau nu difera de elementul material al stapanirii bunului aflat in proprietatea publica a titularului sau, statul sau unitatile administrativ-teritoriale. Ceea ce difera este elementul psihologic al posesiei, acesta fiind corespunzator dreptului de administrare, iar nu dreptului de proprietate publica pe baza caruia s-a format¹⁵.

Folosinta este atributul cel mai important al dreptului de administrare, in baza caruia titularul va putea utiliza bunurile care i-au fost atribuite in administrare, in raport cu scopurile activitatii sale si cu destinatia bunurilor respective, care sunt de uz sau de interes public.

in exercitarea acestui atribut, titularii dreptului de administrare vor putea culege fructele produse de bunurile frugifere. Astfel, regiile autonome care isi desfasoara activitatea ca unitati economice vor culege fructele pentru acoperirea cheltuielilor necesare functionarii lor sau pentru realizarea unor beneficii, in timp ce institutiile publice, fiind finantate din surse bugetare, vor fi obligate sa le vireze la bugetul statului sau, respectiv, la bugetele locale.

in mod exceptional, institutiile publice pot, potrivit legii sau actului de infiintare, sa dispuna de fructele obtinute din folosinta bunurilor aflate in administrarea lor, ca venituri extrabugetare de finantare a activitatilor.

Dispozitia, ca atribut al dreptului de administrare, prevazuta de art.12 alin.(3) din Legea nr.213/1998, trebuie interpretata in sensul dispozitiei materiale asupra bunurilor ce constituie obiect al dreptului de administrare.

in orice caz, titularii dreptului de administrare nu au un drept de proprietate juridica asupra bunurilor ce le-au fost atribuite prin actul titularului dreptului de proprietate publica.

Aparent, problema dispozitiei juridice asupra bunurilor aflate in administrarea titularului acestui drept s-ar putea pune in situatiile reglementate de prevederile H.G. nr.841/1995 privind procedurile de transmitere fara plata si de valorificare a bunurilor apartinand institutiilor publice¹⁶. Astfel, potrivit art. l si art.2 din acest act normativ, transmiterea, fara plata, de la institutia publica detinatoare la o alta institutie publica, a bunurilor care nu mai sunt necesare institutiei care le are in administrare, dar care pot fi folosite in continuare, se realizeaza cu respectarea conditiilor si a procedurilor prevazute in anexa nr.l, iar valorificarea bunurilor scoase din functiune in starea fizica in care se afla, a materialelor sau, dupa caz, a pieselor rezultate in urma demolarii sau dezmembrarii acestora se realizeaza potrivit regulamentului prevazut in anexa nr.2.

In cazul bunurilor care implica apararea tarii, ordinea publica si siguranta nationala, procedurile de valorificare vor fi aprobate in mod distinct de catre Guvern. Deci, in aceste situatii se pune problema daca ne aflam in fata unei exceptii de la regula inalienabilitatii bunurilor care formeaza obiectul dreptului de administrare.

in realitate, in prima situatie, a transmiterii fara plata, de la o institutie publica la o alta institutie publica a unor bunuri aflate in administrare, operatiunea de transfer nu se realizeaza printr-un act juridic de drept civil, ci printr-un act de drept administrativ, care are drept consecinta modificarea inventarului bunurilor din domeniul public.

Potrivit pct.l din anexa nr.l la H.G. nr.841/1995, pot fi transmise, fara plata, catre alte institutii publice, orice fel de bunuri, aflate in stare de functionare, indiferent de durata de folosinta, daca acestea nu mai sunt necesare institutiei publice care le are in administrare sau daca, potrivit reglementarilor in vigoare, institutia nu mai are dreptul sa utilizeze bunul respectiv.

Transmiterea, fara plata, de la o institutie publica la o alta institutie publica se va face, pe baza de proces-verbal de predare-primire, cu avizul ordonatorului principal de credite al institutiei publice care a disponibilizat bunul, precum si cu avizul ordonatorului principal de credite al institutiei publice care a solicitat transmiterea bunului.

Deci, printr-o astfel de operatiune, bunurile transmise nu ies din domeniul public, ci, cu aprobarea titularului dreptului de proprietate publica, ordonator principal de credite, bunurile respective trec din patrimoniul unei institutii publice in patrimoniul altei institutii publice, care va exercita in continuare atributele dreptului de administrare.

in a doua situatie, reglementata de H.G. nr.841/1995, pot fi valorificate, prin vanzare la licitatie, bunurile scoase din functiune, dupa indeplinirea procedurilor prevazute in anexa nr.l la aceasta hotarare.

Nici in aceasta situatie nu este, insa, vorba de o exceptie de la regula inalienabilitatii bunurilor proprietate publica si a dreptului de administrare, deoarece bunurile scoase din functiune sunt bunuri care nu mai au destinatia de interes public, astfel ca ele nu mai sunt bunuri de uz sau de interes public.

in momentul cand se constata incetarea destinatiei de interes public a bunurilor respective, se face aplicarea prevederilor art.22 din Legea nr.213/1998 si se procedeaza la modificarea inventarului bunurilor apartinand domeniului public, bunurile respective trecand in domeniul privat, astfel ca pot fi valorificate potrivit reglementarilor H.G. nr.841/1995. Astfel, in acelasi moment cand bunul este trecut in domeniul privat, inceteaza si dreptul de administrare, iar institutia publica in administrarea careia se afla bunul respectiv actioneaza ca un mandatar al statului sau al unitatii administrative-teritoriale, care sunt titularii dreptului de proprietate publica, in acest sens sunt dispozitiile de la pct.6.2 din anexa nr.2 la H.G. nr.841/1995, potrivit carora sumele rezultate din vanzarea mijloacelor fixe scoase din functiune sau, dupa caz, a materialelor sau pieselor rezultate in urma demolarii sau dezmembrarii acestora constituie, potrivit legii, venituri ale bugetului de stat sau ale bugetelor locale, dupa caz.

6. Natura juridica si opozabilitatea dreptului de administrare

Dreptul de administrare este un drept real care are la baza dreptul de proprietate publica, avand astfel un caracter derivat din dreptul de proprietate publica si o durata maxima in functie de existenta dreptului de proprietate publica.

Natura juridica a dreptului de administrare este conturata de faptul ca acesta se constituie si este exercitat pe toata durata existentei sale in regim de drept administrativ.

Opozabilitatea dreptului de administrare difera in functie de subiectele fata de care acest drept este opus, precum si de natura raporturilor juridice in cadrul carora se manifesta acest drept.

De regula, dreptul de administrare se constituie prin acte administrative cu caracter individual, in cadrul unor raporturi juridice de supraodonare a titularului dreptului de proprietate publica fata de titularul dreptului de administrare. Astfel, in principiu, dreptul de administrare constituit printr-un act de drept administrativ de catre titularul dreptului de proprietate publica - statul sau unitatile administrative-teritoriale - nu este opozabil titularului dreptului de proprietate publica, in sensul ca acesta din urma va putea sa il revoce sau sa ia alte masuri care sa aiba ca efect incetarea dreptului de administrare.

Actul administrativ ilegal prin care s-ar aduce atingere dreptului de administrare poate fi atacat potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004¹⁷.

in schimb, in relatiile cu alte subiecte de drept, dreptul de administrare este opozabil erga omnes, ca orice drept real, de altfel, ca o consecinta a egalitatii juridice a partilor in asemenea raporturi juridice. Ca urmare, in astfel de raporturi juridice, dreptul de administrare poate fi aparat prin mijloace de drept civil, precum actiunea in revendicare, actiunea in posesie si actiunea in granituire.

incetarea dreptului de administrare

incetarea dreptului de administrare se poate produce atat prin revocarea sa de catre autoritatea care 1-a constituit, cat si prin alte modalitati si in alte situatii prevazute de lege.

6.1. Revocarea dreptului de administrare este reglementata ca sanctiune in legislatia actuala. Astfel, potrivit art.12 alin.(3), fraza a Il-a, dreptul de administrare va putea fi revocat numai daca titularul sau nu-si exercita drepturile si nu-si executa obligatiile nascute din actul de transmitere.

De asemenea, potrivit art.12 alin.(3) fraza finala, neindeplinirea de catre titularul dreptului de administrare a obligatiei de a arata instantei cine este titularul dreptului de proprietate publica, in litigiile privitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, poate atrage revocarea dreptului de administrare.

Deci, in ambele texte legale se reglementeaza revocarea dreptului de administrare cu titlu de sanctiune care, insa, reprezinta o simpla facultate pentru titularul dreptului de proprietate.

Reglementarea revocarii dreptului de administrare doar cu titlu de sanctiune a fost criticata in literatura de specialitate¹⁸, intr-adevar, consideram ca titularul dreptului de proprietate publica are raspunderea folosirii bunurilor publice in raport cu destinatia acestora si in scopul realizarii interesului general al colectivitatilor nationale sau locale, astfel ca titularul dreptului de proprietate publica trebuie sa aiba un drept exclusiv si suveran de apreciere cu privire la constituirea si, respectiv, incetarea dreptului de administrare.

6.2. Trecerea bunului in administrarea altei regii sau institutii publice nu este reglementata de Legea nr.213/1998 ca modalitate de revocare a dreptului de administrare, dar aceasta posibilitate exista cel putin in situatiile cand statul sau unitatile administrative-teritoriale procedeaza, prin organele lor - Guvernul si, respectiv, consiliul judetean sau consiliile locale, la desfiintarea ori reorganizarea regiilor autonome sau/si a institutiilor publice, ocazie cu care se va proceda fie la trecerea bunurilor in administrarea altor titulari, fie la redistribuirea acelor bunuri.

Astfel, spre exemplu, prin art.l din H.G. nr.640/2006¹⁹, Guvernul a aprobat trecerea unui imobil situat in extravilanul comunei Vadu Pasii, judetul Buzau, din domeniul public al statului si din administrarea Ministerului Administratiei si Internelor in domeniul public al comunei Vadu Pasii, judetul Buzau, si in administrarea Consiliului Local al Comunei Vadu Pasii.

Dupa cum se observa, scopul urmarit de Guvern a fost schimbarea titularului dreptului de administrare de la Ministerul Administratiei si Internelor la Consiliul local al Comunei Vadu Pasii, care s-a realizat prin trecerea bunului in cauza din domeniul public al statului in domeniul public al comunei Vadu Pasii si din administrarea ministerului in administrarea consiliului local respectiv.

La fel, spre exemplu, prin H.G. 909/2007²⁰, Guvernul a aprobat transmiterea unui imobil aflat in domeniul public al statului din administrarea Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale in administrarea Agentiei de Plati pentru Dezvoltare Rurala si Pescuit.

6.3. incetarea dreptului de administrare in conditiile H.G. nr.841/1995

Asa cum am precizat mai sus, prin H.G. nr.841/1995 au fost reglementate procedurile de transmitere fara plata si de valorificare a bunurilor pe care institutiile publice le au in administrare, dar nu le mai sunt necesare sau institutia publica respectiva nu mai are dreptul sa utilizeze bunul respectiv.

In astfel de situatii, dreptul de administrare inceteaza in ceea ce priveste institutia publica titulara a acestui drept.

6. Reorganizarea sau desfiintarea regiei autonome sau institutiei publice

Asa cum am vazut mai sus, regiile autonome pot fi reorganizate in societati comerciale, situatie in care dreptul de administrare inceteaza, cu posibilitatea ca societatile comerciale - companiile nationale sau societatile nationale, sa primeasca, asupra bunurilor avute in administrare, un drept de proprietate sau un drept de concesiune. in aceeasi masura, dupa cum ne demonstreaza practica admi­nistrativa, este posibila si reorganizarea institutiilor publice, dupa cum este posibila desfiintarea regiilor autonome si a institutiilor publice, cu consecinta incetarii dreptului de administrare, in toate cazurile.

incetarea dreptului de proprietate publica

Dreptul de proprietate publica inceteaza, dupa cum am vazut mai sus, atunci cand bunul a pierit ori a fost trecut in domeniul privat.

Potrivit art.10 alin.(2) din Legea nr.213/1998, trecerea din domeniul public in domeniul privat se face, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, respectiv, a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local, daca prin Constitutie sau prin lege nu se dispune altfel.

Avand in vedere ca dreptul de administrare este un drept derivat care are la baza dreptul de proprietate publica, pieirea bunului sau trecerea acestuia in domeniul privat va avea ca efect si incetarea dreptului de administrare in toate cazurile in care un astfel de drept fusese constituit asupra bunului respectiv.