Administratia si grupurile de interese

Administratia si grupurile de interese

Grupurile de interese sunt probabil principalul vehicul in aproape toate statele pentru reprezentarea opiniei publice si pentru prezentarea problemelor acesteia intr-o maniera organizata in fata autoritatilor publice[1]. Partidele politice nu pot face foarte bine acest lucru atunci cand sunt implicate in incercarea de a obtine putere guvernamentala pentru ele insele. Aceasta le determina pe partidele politice sa accepte multe compromisuri in ceea ce priveste programele guvernamentale pe care le sustin cu scopul de obtine un cat mai mare suport, fie din partea votantilor in cazul societatilor democratice, fie din partea bisericii , a armatei in cazul societatilor nedemocratice. Oricare ar fi cazul , un partid politic, in virtutea celui mai important scop al sau , nu poate contribui la articularea si reprezentarea dorintelor poporului.

In general vorbind , grupurile de interese fac acest lucru mult mai bine. Cu toate acestea , exista cateva obstacole importante care impiedica grupurile de interese sa aiba o buna functionare in aria in care doresc :

in primul rand , nu toate grupurile de interese sunt la fel de bine organizate : unele sunt capabile sa inroleze mai mult din clientela lor potentiala decat altele , unele dispun mult mai usor de resurse financiare ( de exemplu sindicatele care traiesc din cotizatiile membrilor sunt mult mai bogate decat asociatiile de consumatori ).Ca rezultat al acestor disparitati , unele grupuri isi pot face mai bine auzita vocea si sunt ascultate cu mai mult respect. Ca urmare , intregul sistem al grupurilor de interese nu poate reprezenta toate interesele in mod egal.

- in al doilea rand , unele grupuri comanda cu o voce disproportionata in cadrul sistemului deoarece ele au avantaje speciale. Spre exemplu, in tarile cu o democratie dezvoltata , grupurile de afaceri au o influenta mai mare decat ne-am astepta sa aiba ca urmare a numarului de membrii pe care ii au. Ele castiga mai multa influenta datorita banilor pe care-i cheltuiesc in politica, iar bunastarea unei tari este considerata a fi strans legata de propria lor bunastare.

- in al treilea rand , cele mai multe grupuri de interese nu sunt organizate foarte democratic, conducatorii lor nefiind foarte sensibili la dorintele membrilor. Liderii anumitor grupuri de interese sunt de obicei capabili sa-si construiasca o baza de suport in cadrul structurii administrative a grupului si printre membrii sai , ceea ce face dificila inlocuirea lor. Chiar daca membrii grupului isi aleg liderul in fiecare an -asa cum se intampla in cadrul sindicatelor- de obicei aleg an de an aceeasi persoana [2].Iar multe alte grupuri , precum universitatile , armata sau intreprinderile , nici nu permit alegeri periodice.Daca strcutura interna a grupului nu este foarte democratica, exista riscul ca liderii acestuia sa se indeparteze gradual de membrii obisnuiti si sa-si urmeze propria linie politica ( vezi cazul multor lideri sindicali din Romania care au participat pe liste unor partide in cadrul alegerilor electorale).

Ca urmare a acestor obstacole , grupurile pot fi mai putin reprezentantive pentru ansamblul populatiei , tinandu-se cont si de faptul ca anumiti oameni participa mai mult in grupuri decat altii si ca anumite grupuri ,datorita avantajului lor strategic , sunt capabile sa aiba un mai mare impact .

Grupurile de interese pot fi de mai multe categorii

▪ grupurile anomice -sunt acele grupuri care nu au o structura organizationala formala si evident , liderii lor se intalnesc doar temporar sa-si coordoneze eforturile . In general , ele sunt turbulente si adesea violente . Tipice pentru aceasta categorie sunt , de exemplu, atacurile miscarilor studentesti impotriva guvernului din Franta cu ocazia incercarii de a modifica Codul muncii .

▪ grupuri nonasociative - acest tip contrazice chiar definitia grupurilor de interese , ca si grup organizat de cetateni, in sensul ca ele nu sunt organizate de o maniera formala . Ele sunt alcatuite dintr-o catgorie sau alta de oameni care trateaza cu altii ca si cand reprezinta un anumit interes , chiar daca ei nu sunt organizati de o maniera formala pentru a actiona ca reprezentativi.In statele moderne , este greu sa intalnim astfel de exemple , insa in tarile mai putin dezvoltate , guvernul deseori incearca sa afle opinia batranilor satului cu privire la anumite probleme care ar trebui rezolvate pentru acea comunitate. Evident batranii nu sunt organizati in nici un grup , dar guvernul trateaza cu ei ca si cand ar fi.

▪ grupuri institutionale -sunt acele grupuri care se constituie pentru alte scopuri decat activitatea politica si ar exista chiar daca nu au de a face cu politica de loc. Ele devin active politic doar cu scopul de a-si apara propriile interese in cadrul deciziilor de politica publica ale statului. In aceasta categorie intra armata , universitatile care incearca sa obtina mai mult suport financiar din partea guvernului.

▪ grupuri asociationale - sunt grupuri care privesc activitatea politica ca pe principalul lor scop, dar care pot avea la fel de bine si alte scopuri. Aceasta este categoria tipica de grup de interes. O distinctie majora in cadrul acestei categorii este cea dintre grupurile de interes economic ( denumite adesea si sectoriale ) si grupurile de interes non-economic. Grupurile economice se formeaza in jurul unui interes economic impartasit , in timp ce cele non-economice in jurul unei idei .Acestea din urma se pot organiza pentru a sustine un grup etnic , o anumita pozitie in ceea ce priveste politica externa , o pozitie de aparare a mediului , a unor valori religioase , sau orice altceva. In SUA , acestea par sa aiba o puternica influenta deoarece bipartidismul existent in aceasta tara nu permite aparitia unor mici partide specializate care sa incerce sa ajunga la guvernare prin formarea unor coalitii. Spre deosebire de acestea , grupurile de interes economic au aproape acelasi rol in toate tarile , data fiind importanta centrala a economiei in cadrul societatii.

Grupurile de interese apeleaza la diverse tactici pentru a-si apara interesele lor

- controlul informatiei si al expertizei : uneori , membrii unui grup de interese ( ca de exemplu medicii , oamenii de stiinta , companiile petroliere , care isi cunosc foarte bine domeniul in care actioneaza) controleaza informatia specializata care este importanta pentru guvern , informatie care-i poate fi ceruta daca grupul insusi este controlat de catre guvern . Aceasta ii confera grupului o mare putere , putere care poate fi dominanta in cazul in care informatia si expertiza furnizata de catre grup este singura la dispozitia guvernului.

- activitatea electorala : aceasta tactica este de dorit pentru grupurile cu un numar mare de membrii , care sunt implicati in mod moderat. Asemenea grupuri pot strange bani printre membrii lor pentru anumiti candidati , pot furniza personal in campaniile electorale si voturile propriilor membrii. Daca insa membrii nu sunt suficient implicati pentru a-si da votul in functie de recomandarile primite , aceasta tactica este rareori utilizata ( de exemplu club automobilistic va fi rareori capabil sa furnizeze voturile membrilor sai) .Grupurile care pot utiliza cu succes aceasta tactica sunt sindicatele, marile organizatii religioase , grupurile etnice sau cultivatorii de vita de vie.

- utilizarea puterii economice : un grup de interes economic important poate influenta guvernul amenintandu-l cu intreruperea contributiei sale economice . Spre exemplu sindicatele lucratorilor din posta , metrou, cai ferate pot ameninta cu greva generala care ar perturba foarte mult activitatea statului , in timp ce patronatele sau chiar o mare corporatie , luata individual, pot ameninta cu delocalizarea activitatilor lor in alte tari in cazul in care nu obtin anumite avantaje. Pentru a plica aceasta tactica , grupul trebuie ca prin activitatea sa , sa poata afecta o parte importanta a economiei.

- campanii de informare publica :un grup care nu are, in mod necesar,ca baza o masa mare de oameni , dar care are un acces substantial la media , poate incerca sa schimbe o politica , dar in mod indirect , prin schimbarea opiniei intregii populatii , in speranta ca aceasta va reactiona pozitiv , influentand guvernul . Grupurile de interes institutionale frecvent utilizeaza aceasta practica, in cazul in care alte tactici le sunt blocate. Aceasta tactica este utila si grupurilor ce detin suficienti bani sa cumpere spatii publicitare sau celor care protesteaza foarte vehement dand nastere unor evenimente de presa ( vezi cazul Greenpeace care a protesta in portul Agigea pentru introducerea plantelor modificate genetic pe continentul european , cazul vedetelor care pozeaza goale pentru protejarea animalelor ).

- violenta si distragerea : un grup de interes poate de asemenea dramatiza cazul sau printr-o activitate violenta si distructiva , incercand sa convinga liderii statului ei vor fi platiti la un pret mare in cazul in care cedeaza cererilor grupului. Chiar si proteste neviolente pot constitui un mijloc de atragere a atentiei .Terorismul este adesea si el o tehnica eficienta pentru grupurile mici dar foarte implicate sau pentru regiunile care doresc sa-si capete autonomia in raport cu guvernul central ( vezi cazul Irlandei de Nord in Regatul Unit , Tara bascilor in Spania ).

Pana in acest punct am vorbit despre grupurile de interese , abordate insa din punctul de vedere al unui grup individual. Din acest moment vom analiza modelele activitatii tuturor grupurilor in cadrul statului. Sistemele grupurilor de interese variaza cel putin in functie de doua aspecte[4]:

▪ gradul de organizare : in unele tari , oamenii se organizeaza cu greu in grupuri, in altele din contra. In statele slab organizate , grupurile de interes institutionale , precum biserica si armata actioneaza mai mult in politica pentru simplu motiv ca celelalte grupuri sunt slab organizate. Intre tarile industrializate gradul de organizare variaza de la o tara la alta , tarile scandinave fiind cele mai organizate.

▪ gradul de implicare directa a grupurilor de interese in guvern si administratie: Am explicat mai devreme cum oficialii guvernamentali depind adesea de grupurile de interese pentru informare si expertiza. Modul in care guvernul consulta aceste grupuri variaza de la aranjamente obisnuite in care guvernantii cheama grupurile de interese reprezentative sau cauta sa figureze in publicatiile grupului , pana la aranjamente formale prin care grupurile de interese reprezentative pot fi membrii de drept ai unor comitete guvernamentale. Acest ultim tip de aranjament se intalneste in tarile Europei de Nord , unde este foarte greu sa se traseze o linie de demarcatie intre guvern si aceste grupuri.

In functie de variatia acestor doua dimensiuni pot fi identificate doua tipuri de sisteme de grupuri de interese  si anume : pluralismul si neocorporatismul , doua concepte necesare pentru a intelege modul de functionare a grupurilor de interese in sistemele democratice.

Desi dovada unei gandiri pluraliste poate fi regasita in lucrarile unuia dintre parintii Statelor Unite , James Madison [5] si ale cercetatorului francez Alexis Tocqueville , care a studiat America secolului al XIX-lea , doctrina a capatat insa prima sa expresie oficiala din partea lui Arthur Bentley in anul 1908. Teoria a fost modificata considerabil si cizelata de-a lungul timpului , insa principiile fundamentale postulate de Bentley raman intacte. Pluralismul se bazeaza pe afirmatia prioritatii intereselor grupurilor in procesele politice .In lucrarea sa The Process of Government, Bentley afirma ca < societatea insasi nu reprezinta altceva decat complexitatea grupurilor care o alcatuiesc>. In cadrul societatii exista interese diferite , manifestate concret in diferite grupuri alcatuite din indivizi avand interese comune

Pluralismul reprezinta sistemul in care toate interesele se organizeaza si se afla in competitie libera si nici un grup nu este capabil sa domine lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese , iar politica consta tocmai in aceasta competitie deschisa intre grupurile de interese pentru a vedea daca politicile publice pe care ele le promoveaza sunt adoptate de guvern. In termenii celor doua dimensiuni , pluralismul se afla sus pe scala organizarii si jos pe scala gradului de implicare directa a grupurilor de interese in guvern. Aceasta inseamna ca grupurile de interese sunt bine organizate , dar sunt net distincte fata de guvern. Nu exista nici un stat perfect pluralist, termenul fiind o abstractie. SUA sunt tara cea mai apropiata de acest tip.

Aceia care sunt adeptii sistemului politic pluralist arata ca numeroasele grupuri care opereaza fac sa existe o mare flexibilitate in tratarea acestora. Insa , deoarece guvernul in mod simultan influentat de multe grupuri care concureaza intre ele , negocierea si compromisul fiind la ordinea zilei .Politica trebuie sa fie pragmatica si neradicala. Unii vad pluralismul ca pe un sistem care reuseste sa atinga baza societatii . Diferitele interese din cadrul societatii imping in toate directiile , si guvernul le raspunde intr-un fel de punct de echilibru .

Criticii atrag atentia asupra faptului ca , intr-un stat real, diferit de abstractia idealizata, ansamblul grupului de interese nu pot reprezenta poporul unui stat foarte bine , deoarece nu toate grupurile de interese sunt , in mod egal, organizate si nu se afla intr-o competitie libera. Daca aceste critici sunt adevarate , putem sa ne indoim de virtutiile acestui sistem deoarece politicile publice bazate pe deliberarile pluraliste se poate sa avantajeze anumite grupuri de interese .

Cele mai puternice atacuri asupra teoriei grupurilor de interese apartin lui Theodor Lowi ( 1969) si Mancur Olson ( 1987).

In critica sa asupra pluralismului , Theodor Lowi ( 1969) afirma ca guvernul american nu reuseste sa aiba un rol de mediere , deoarece el a devenit prizonierul grupurilor de presiune. El ajunsese la concluzia conform careia politica guvernamentala si procesul de elaborare a politicilor publice sunt fragmentate in general , ceea ce insemna , in opinia sa , este in intregime fragmentat in diferite < sub-guverne > controlate de catre grupurile de interese individuale. Olson considera organizatiile de interese drept < coalitii ale distributiei> care reprezinta interese de grup egoiste care actioneaza in detrimentul acelor straturi sociale care sunt incapabile sau mai putin capabile sa-si articuleze si sa-si reprezinte interesele. Egoismul grupurilor de interese reiese si din costurile suplimentare si din cresterea tensiunii politice in cadrul comunitatii

Neocorporatismul este sistemul in care toate interesele sunt organizate si in care guvernul negociaza cu toate interesele afectate in toate stadiile din procesul elaborarii si implementarii politicilor publice. Spre deosebire de pluralism , sub neocorporatism , guvernul nu raspunde intotdeauna grupurilor de interese, dar le implica activ in treburile guvernarii. In teoria corporatista , politicile publice se contureaza din interactiunea statului cu grupurile de interese sau grupurile recunoscute de stat. Interactiunea grupurilor este institutionalizata si mediata in si de stat.[10] In termenii celor doua dimensiuni prezentate anterior, neocorporatismul se afla sus pe atat pe scala organizarii , si pe cea a gradului de implicare directa a grupurilor de interese.

Nu numai ca aceste grupuri sunt implicate in procesul guvernamental , dar parti ale guvernului pot actiona ca grupuri de interese. Grupurile de interes institutionale dau dovada de un angajament activ in favoarea anumitor politici. Parte a aparatului birocratic poate avea un mare rol in initirea unor politici. Tarile scandinave sunt cele mai apropiate de modelul neocorporatist.

In cazul corporatismului, grupurile de interese ( corporatiile ) nu sunt formate in mod liber si voluntar , asa cum este cazul in pluralism, si relatia lor nu este reglata de piata libera. Practica politicii publice corporatiste cauta o solutie pentru doua probleme care au fost neglijate de pluralism si anume : rolul statului in intrega reproductie societala si formele relatiei dintre stat si grupurile de interese. Potrivit teorie conservatoriste , axioma corporatismului este aceea ca setul cuprinzand institutiile statului, societatea civila si familia , si relatiile acestora , constituie fabrica societala primara ceea ce constituie o preconditie a libertatii individuale , cat si a tranzactiilor contractuale dintre indivizi.( Scruton , 1995, p.20 )

Acest sistem favorizeaza o atitudine cooperanta din partea guvernului. Si neocorporatismul ridica problema inegalei organizari a grupurilor, deoarece grupurile trebuie sa fie bine organizate pentru a lua parte la guvernare .Exista insa cazuri in care guvernul redacteaza legi in asa fel incat administratia solicita crearea unui grup care nu exista inca ; cand apar astfel de situatii creeaza el insusi grupul .

Pe de alta parte , sistemul neocorporatist este unul fragil , intrucat depinde foarte mult de cooperare .Neocorporatismul a aparut din dorinta guvernului si a intereselor de a dezvolta consensul si a minimiza conflictele din procesul elaborarii politicilor publice.

De-a lungul timpului un numar de autori au elaborat o serie de modele teoretice pentru a explica modul in care se iau deciziile publice.[11] Desigur, aceste modele nu pot fi intalnite in practica in forma in care au fost formulate. Cu toate acestea, ele raman instrumente folositoare pentru analiza si cercetare. Astfel :

Modelul triunghiului de fier

Este un model care incearca sa explice modul in care se adopta deciziile politice in Statele Unite. Din moment ce printre factorii mentionati se numara atat oamenii politici, cat si functionarii de rang inalt, consideram util sa il mentionam in acest context.

Conform acestei teorii, deciziile politice sunt adoptate de catre un triumvirat format din liderii politici, functionarii de rang inalt si liderii grupurilor de presiune, care incearca sa-si atinga fiecare propriul interes. Politicienii obtin in acest fel suport politic din partea grupurilor de presiune si expertiza si informatii din partea birocratilor. Acestora din urma li se asigura din partea liderilor politici resurse suficiente pentru o functionare optima. Administratia, la randul sau, va asigura avantajele urmarite de catre grupurile de presiune.

Acest model a fost elaborat, dupa cum am mai spus in Statele Unite, insa el poate fi valabil si in cazul unor tari europene.

Modelul retelelor de influenta

In studiul sau privind mecanismele de formulare a deciziilor in SUA, autorul american Hugh Heclo [12]considera ca teoria 'triunghiului de fier' nu este gresita, dar este incompleta. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai multi decat cei trei actori mentionati de teoria 'triunghiului de fier' care influenteaza intr-un fel sau altul procesul de adoptare a deciziilor politice. Acesti actori formeaza ceea ce Heclo a denumit 'issue networks', ceea ce in traducere ar insemna 'retele care incearca sa influenteze rezolvarea unei probleme'. Aceste retele nu sunt organizate de catre cineva anume, ci se formeaza o data cu aparitia respectivei probleme. De regula, membrii acestor retele nu se cunosc intre ei, de multe ori nu ajung in contact si nu comunica intre ei. Singurul lucru care ii uneste este problema in cauza. Membrii acestor retele pot fi politicieni, functionari de cariera, lideri sau simplii componenti ai grupurilor de presiune (lideri de sindicat, de exemplu), ziaristi, specialisti in domeniu sau chiar cetatenii. Fiecare dintre acesti actori influenteaza decizia in functie de propriile posibilitati. Politicienii vor incerca sa-si impuna punctul de vedere de pe pozitia de conducatori, functionarii se vor folosi de expertiza pe care o detin si de alte posibilitati de influentare, grupurile de presiune pot organiza actiuni specifice (demonstratii, liste de semnaturi etc.), in timp ce ziaristii sau specialistii in domeniul respectiv pot sa-si prezinte propriile pareri in legatura cu problema in cauza. Aceste retele dispar odata ce problema in cauza a fost rezolvata sau si-a pierdut intr-un alt fel actualitatea.