Administratia publica

ADMINISTRATIA PUBLICA

Cuprins:

Mic dictionar de termeni administrativi

Notiunea de autoritate publica potrivit Constitutiei Romaniei

Notiunea de administratie publica potrivit Constitutiei Romaniei

Definitia si trasaturile administratiei publice

Teoria separatiei puterilor, analizata din perspectiva dreptului administrativ

Raspunsuri si comentarii la Testele de autoevaluare si Sarcinile de lucru

Lucrare de verificare Unitatea nr. 1

Bibliografie pentru Unitatea nr. 1

Obiectivele unitatii de invatare

Dupa studiul acestei unitati de invatare veti reusi sa:

> identificati notiunile fundamentale ale dreptului administrativ, conform dictionarului

> identificati autoritatile publice in sistemul constitutional romanesc si in realitatea concreta

> cuprindeti sfera autoritatilor care formeaza administratia publica

=> definiti administratia publica

=> distingeti intre cele trei puteri din Romania si sa prezentati rolul fiecareia

=> intelegeti rolul executivului fata de celelalte puteri, precum si rolul executivului ca putere distincta

Mic dictionar de termeni administrativi

Dreptul administrativ este o ramura a dreptului public.

Dreptul public cuprinde normele care se refera la organizarea si functionarea autoritatilor publice, raporturile dintre aceste autoritati, dintre stat si particulari, precum si raporturile dintre state.

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementeaza, concret sau cu valoare de principiu, relatiile sociale din sfera administratiei publice, precum si pe cele de natura conflictuala dintre autoritatile publice sau structuri private, investite cu autoritate publica, pe de o parte, si cei vatamati in drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoritati, pe de alta parte.

Prezentarea institutiilor de drept administrativ se face dintr-o tripla prespectiva: legislativa, jurisprudentiala si doctrinara.

Prin legislatie sunt avute in vedere dispozitiile constitutionale si legale in materie, strict necesare in dreptul administrativ pentru o corecta abordare a institutiilor fundamentale, prezentate in evolutia lor.

Prin jurisprudenta sunt intelese solutiile pronutate de instantele judecatoresti in cauze determinate, evocate si analizate de doctrina, solutii care se bazeaza pe litera si spiritul legii.

Prin doctrina se intelege tot ceea ce se publica intr-o ramura de drept sau alta, intreaga opera a teoreticienilor dreptului, sub forma unor tratate, monografii, manuale, note de curs, studii si articole.

Notiunea fundamentala a dreptului administrativ este aceea de administratie publica.

Administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative  autonome centrale, autoritatilor administrative autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile, sau, in limitele legii, se presteaza servicii publice.

Alte trei notiuni stau la baza intregii filosofii a dreptului administrativ, si anume:

Regimul de putere publica este regimul in care prevaleaza interesul general atunci cand este in conflict cu interesul particular, prin intermediul prerogativelor acordate de Constitutie si de legi.

Puterea publica este deci reprezentata de prerogativele ce fac ca interesul general sa prevaleze fata de interesul particular. Aceste prerogative rezulta din Constitutie si din alte legi organice, pe ele se fundamenteza capacitatea de drept public a organelor administratiei publice. In virtutea acestei capacitati, organele administratei emit acte administrative, care se excuta din oficiu si se aplica direct.

Serviciul public reprezinta activitatea organizata sau autorizata de o autoritate a administratiei publice, pentru a satisface nevoi sociale in interes public.

Interesul public desemneaza necesitatile materiale si spirituale ale cetatenilor, la un moment dat, cu precizarea ca aceasta sintagma este un concept ce depinde de scopurile politice, sensul sau putand sa se modifice odata cu schimbarea conceptiilor politice, in cazul unei alternante la putere.

Notiunea de autoritate publica desemneaza pe agentii ori functionarii publici care intra in contact direct si nemijlocit cu cetateanul.

De asemenea, prin autoritate publica mai intelegem si un colectiv organizat de oameni care exercita prerogativele de putere publica, fie intr-o actvitate statala, fie intr-o activitate din administratia locala autonoma.

Organele administatiei publice reprezinta categoriile de autoritati care, potrivit Constitutiei si legilor, sunt chemate sa execute legea, sau, in limitele legii, sa presteze servicii publice, uzand, in acest scop, de preogative specifice puterii publice.

Tot prin organele administratiei publice sunt intelese si acele structuri organizationale care, potrivit Constitutiei si legilor, au personalitate de drept public si actioneza, din oficiu, pentru executarea legii sau prestrea serviciilor publice, in limitele legii, sub controlul, direct sau indirect, al Parlamentului.

Sarcinile organelor administrative reprezinta ansamblul necesitatilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic si consacrate prin norme juridice, necesitati care reprezinta ratiunea de a fi a acestor organe.

Atunci cand se vorbeste despre autoritati administrative sunt avute in vedere doua notiuni:

1. Competenta, care reprezinta ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege, ce confera drepturi si obligatii pentru a duce, in nume propriu si in realizarea puterii publice, o anumita activitate administrativa.

Competenta prezinta urmatoarele caractere:

legal;

autonom;

obligatoriu.

Competenta este deci un ansamblu de atributii prevazute de lege si este de trei feluri:

materiala;

teritoriala;

temporala.

2. Capacitatea, care reprezinta aptitudinea organelor administratiei publice de a fi  subiecte in raporturile juridice administrative, reclamate de realizarea competentei lor.

Functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabiltatilor stabilite de autoritatea sau institutia publica, in temeiul legii, in scopul realizarii competentelor sale.

Autoritatile administrative isi concretizeaza activitatea in principal in acte administrative. Actul administrativ reprezinta forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice, care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti.

Actele administrative nu se ataca la instantele de drept comun, ci la cele specializate de contencios administrativ. Astfel, prin contencios administrativ intelegem:

in sens larg, litigiile de competenta instantelor judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv un functionar public, pe de o parte si alt subiect de drept, pe de alta parte, in care organul public sau functionarul public apare ca purtator al autoritatii publice.

in sens restrans, totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ.

In prezentarea definitiilor de mai sus s-a avut in vedere modul de abordare a acestor institutii in Tratatul de Drept Administrativ al Profesorului Antonie Iorgovan, vol. I, editia 4, Editura All Beck, Bucuresti, 2005.

Notiunea de autoritate publica potrivit Constitutiei Romaniei

Constitutia

Trebuie precizat inca de la inceput ca instrumentul fundamental cu care vom opera in intelegerea prezentei materii va fi Constitutia Romaniei. Aceasta a fost adoptata in sedinta Adunarii Constituante din 8 noiembrie1991 si a intrat in vigoare in urma aprobarii prin referendumul national din 8 decembrie 1991. Constitutia Romaniei a fost revizuita prin Legea nr. 429/2003 si aprobata prin referendumul national din 18-19 octombrie 2003. A intrat in viogoare la data de 29 octobrie 2003, data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758/ 29.10.2003 a Hotararii Curtii Constitutionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului national din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constitutiei Romaniei. Constitutia Romaniei in varianta actuala este structurata pe VIII Titluri si are 156 de articole.

Notiunea de autoritate publica

Constitutia Romaniei din 1991 foloseste ca terminologie de baza pentru institutiile ce urmeaza a fi studiate notiunile de "autoritate publica" si respectiv "autoritate a administratiei publice".

De asemenea, trebuie remarcat ca o atenta lecturare a dispozitiilor constitutionale conduce la interpretarea potrivit cu care notiunea de autorittae publica este folosita atat in sens larg, cat si in sens restrans.

Pornind de la ideea ca anumite autoritati publice sunt enumerate expressis verbis in Constitutie in Titlul III, trebuie sa deducem ca autoritatile acolo enumerate exercita clasicele functii ale statului - legislativa, executiva si judecatoreasca, Rezultand deci ca in acest titlu notiunea este folosita in sens restrans.

Este vorba despre Parlament care infaptuieste functia de legiferare, despre Presedinte si Guvern care realizeaza impreuna functia executiva alaturi de autoritatile administratiei publice centrale de specialitate, autoritati administrative autonome si autoritatile administratiei publice locale, la care se adauga autoritatea judecatoreasca care realizeaza functia de infaptuire a justitiei.

Pe langa autoritatile enumerate in Titlul III, in Constitutie mai regasim si alte autoritatiS Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Curtea Constitutionala.

In cazul acestora avem de-a face cu autoritati publice in sensul de structuri organizationale investite cu prerogative de putere publica, ce exercita diverse forme de control, in principal asupra autoritatilor publice care realizeaza clasicele functii ale statului.

In aceste cazuri avem de-a face cu folosirea notiunii in sens larg.

1.3. Notiunea de administratie publica potrivit Constitutiei Romaniei

Titlul III din Constitutia Romaniei intitulat "Autoritatile publice" cuprinde urmatoarele capitole:

Parlamentul;

Presedintele Romaniei;

Guvernul;

Raporturile Parlamentului cu Guvernul;

Administratia Publica;

Autoritatea judecatoreasca.

S-a ridicat problema daca administratia publica se circumscrie la ceea ce este cuprins in cele cinci capitole din Constitutie sau administratia publica reprezinta o notiune mai ampla. Faptul ca in Constitutie se intalneste un capitol cu denumirea "administratie publica" nu inseamna ca autoritatile acolo precizate ( ministere, alte organe centrale de specialitate, prefect, organele locale de specialitate subordonate ministerelor, consiliu judetean, consiliul local, primar) sunt singurele autoritati ale administratiei publice. Prin aceasta tehnica de ordonare si enumerare, leguitorul constituant a dorit sa arate ca autoritatile publice din cap. 5 fac numai administratie publica, atat la nivel central, cat si la nivel local.

Pe langa autoritatile prezentate in cap. 5, din formularea textelor constitutionale rezulta ca Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice, ceea ce arata calitatea sa de structura a administratiei publice.

Pe de alta parte, Presedintele Romaniei, are atributii pe linia realizarii unor servicii publice administrative de o importanta deosebita: apararea tarii, asigurarea ordinii publice, reprezentarea diplomatica pe plan extern. De aici, rezulta ca si Presedintele Romaniei este o autoritate a administratiei publice.

Deci, nu se poate sustine ca autoritatile administratiei publice sunt doar cele din cap. 5 al Titlului III din Constitutie, ci si alte autoritati, cum ar fi Guvernul sau Presedintele tarii.

Pe de alta parte, art. 52 din Constitutie, lasa sa se inteleaga la prima vedere ca actele administrative emana de la orice autoritate publica.

Art. 52 din Constitutie

Art. 52 are urmatoarea redactare: " Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act adminstrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.

Conditiile si limitele acestui drept se stabilesc prin lege organica.

Statul raspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Raspunderea statului este stabilita in conditiile legii si nu inlatura raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea- credinta sau grava neglijenta."

Acest text consacra un drept traditional - dreptul celui vatamat de o autoritate publica - care, alaturi de art. 51 din Constitutie care consacra dreptul de petitionare, formeaza categoria drepturilor garantii.

Articolul 52 este asadar temeiul constitutional al apararii cetatenilor fata de abuzurile autoritatilor publice, implicit al raspunderii acestora pentru pagubele produse cetatenilor. Mai precis, reprezinta temeiul constitutional pentru repararea pagubelor produse cetatenilor, reglementand cele trei situatii in care poate interveni raspunderea unei autoritati publice:

cand a emis un act administrativ prin care se vatama un drept al unei     persoane;

cand nu se solutioneaza in termenul legal o cerere a unei persoane;

cand prin erori judiciare s-au produs prejudicii.

Cat priveste categoria de acte la care se referea art. 52, articol citat are in vedere ceea ce in dreptul administrativ a fost definit sub sintagma " act administrativ".

Trebuie insa sa se observe ca textul nu se refera la actele administrative emise numai de catre autoritatile executive, ci la toate actele administrative emise de autoritatile publice, fara deosebire de natura lor juridica.

Fiind vorba numai de acte cu caracter administrativ, in aceasta categorie nu intra legea, ca act juridic al Parlamentului, sau hotararea unei instante, data intr-o speta solutionata. Dar structurile administrative ale Parlamentului, precum si conducatorii instantelor judecatoresti pot emite si acte administrative. Asemenea acte sunt cuprinse in sfera de aplicatie a art. 52.

De asemenea, este de remarcat ca textul Constitutional da tacerii unei autoritati publice efectele juridice ale unui act administrativ.

Trebuie sa se faca deci distinctie intre administratia publica, realizata de structuri statale, respectiv ale comunitatilor locale, conduse sau tutelate, direct sau indirect, de catre unul din cei doi sefi ai executivului - seful statului sau Guvernul si activitatea administrativa desfasurata de celelalte organe de stat ( autoritati publice) : Parlament, instante judecatoresti, Curtea Constitutionala si Avocatul Poporului.

A nu face o atare delimitare si a admite ca Parlamentul, Curtea Constitutionala, Avocatul Poporului, instantele judecatoresti fac si " administratie publica" inseamna a le pune " sub comanda Guvernului", deoarece Guvernul, potrivit art. 102 din Constitutie, exercita conducerea generala a administratiei publice. Toate aceste autoritati publice desfasoara si o activitate administrativa, ci pentru a-si realiza prerogativele prevazute de Constitutie si legile organice.

Aceste aspecte de fond determina ca nici actul administrativ pe care il emit sa nu poata avea trasaturile actului administrativ tipic, emis de autoritatile executivului, pentru realizarea administratiei publice.

Ca atare, desi in art. 52 se foloseste expresia generica de act administrativ, in realitate, textul are in vedere doua categotii de acte adiminstrative:

1. actele administrative ale autoritatilor publice din sfera executivului;

2. actele administrative ale celorlalte autoritati publice.

Pentru prima categorie, art. 52 ne apare ca fiind fundamentul contenciosului administrativ, iar pentru cele din categoria a doua, fie al unui contencios administrativ, fie al unui contencios judiciar de alta natura. Oricum, art. 52 trebuie coroborat cu art. 21 din Constitutie. In cazul in care legile nu dau solutii si procedurile existente sunt considerate nesatisfacatoare, urmeaza a se aplica art. 21 privind accesul liber la justitie.

1.4. Definitia si trasaturile administratiei publice

Notiunea fundamentala a dreptului administrativ este aceea de administratie publica.

Administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative autonome centrale, autoritatilor administrative autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile, sau, in limitele legii, se presteaza servicii publice.

Din aceasta definitie se desprin urmatoarele trasaturi:

este o activitate realizata in principal de autoritati executive si administrative denumite generic in dreptul administrativ autoritati ale administratiei publice

este o activitate de aducere la indeplinire a legii sau, dupa caz, de organizare sau de realizare efectiva a serviciilor publice;

este o activitate ce se realizeaza in regim de putere publica, prin intermediul prerogativelor constitutionale sau legale ce fac sa prevaleze interesul public.

In concret, autoritatile care realizeaza administratia publica sunt:

1. la nivel central:

a.  cei doi sefi ai executivului ( Presedintele si Guvernul);

b. ministerele si alte organe centrale subordonate Guvernului;

c.  autoritati administrative centrale autonome (organe centrale de specialitate care nu sunt in subordinea Guvernului);

d. institutii bugetare, regii autonome, societati comerciale, subordonate ministerelor;

e.  institutii bugetare, regii autonome, societati comerciale, subordonale organelor centrale autonome.

2. la nivel local:

a.  prefectul;

b. organe locale de specialitate subordonate ministerelor si coordonate de prefect;

c.  organe autonome locale ( consiliul judetean, consiliul local, primarul);

d. institutii bugetare, regii autonome, societati comerciale, subordonate consiliului judetean sau consiliului local.

Un element esential al relatiilor administrative este subordonarea administrativa. Aceasta presupune:

1. dreptul de organizare a autoritatii inferioare;
2. dreptul de a-i transmite instructiuni obligatorii;
3. dreptul de supraveghere generala a activitatii;
4. dreptul de numire a conducatorilor;
5. dreptul de tragere la raspundere prin aplicarea sanctiunilor administrativ disciplinare;
6. dreptul de control al activitatii cu posibilitatea de anulare a actelor.

Teoria separatiei puterilor, analizata din perspectiva dreptului administrativ

Unitatea puterii politice este o realitate ce nu poate fi contestata, drept pentru care se face referire la celebra teorie a separatiei puterilor pentru a evoca contraputerile institutionale. Puterea de stat este organizata intr-un complex si complicat aparat, ea nu poate fi conceputa fara existanta unor autoritati precum Parlamentul, Seful de Stat, Guvernul, etc. Una este insa puterea de stat ca atare si alta este problema organizarii aparatului de stat, astfel incat sa existe o specializare pentru relizarea functiilor fundamentale ale satului, cat si o contracarare reciproca in vederea mentinerii echilibrului democratic.

Niciodata si nicaieri cele trei puteri nu au fost complet separate.

Constitutia din 1923 a dat nastere la doua principii corelative: separatia puterilor si, respectiv, colaborarea puterilor. Trinitatea puterilor devine astfel o frana pentru reglementarea unor institutii (Avocatul Poporului, Curtea Constitutionala), care riguros nu intra in sfera nici uneia din clasicele puteri. Principiul separatiei puterilor a suferit, in semnificatia sa exacta, o dubla alterare:

Sub influenta spiritului logic, el este exagerat;

Sub influenta spiritului juridic, el este deformat.

Piatra unghiulara a dreptului public contemporan o reprezinta in continuare distinctia dintre organele legislative si cele executive, considerate anterior antagonice pentru a fundamenta echilibrul puterilor. In prezent, se asista la un declin al echilibrului puterilor, deoarece organelor executive li se recunoaste plenitudinea exercitarii puterii politice, ele fiind singurele capabile de a elabora o politica nationala. Rolul organelor executive devine astfel primordial.

Totusi, trebuie remarcat ca revizuirea Constitutiei in 2003 a adus o modificare a articolului 1. Astfel, art. 1 alin. 4 in actuala formulare are urmatorul continut: "Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale."

1.5. TEST

Exemple de subiecte de sinteza

1. Unde plasam dreptul administrativ in sistemul de drept romanesc?
2. Definiti administratia publica si enumerati autoritatile care realizeaza administratie publica
3. Ce rol are Constitutia Romaniei in dreptul administrativ?
4. Care sunt tendintele actuale in analiza teoriei separatiei puterilor in dreptul public roman?
5. Comentati art. 52 din Constitutia Romaniei.

Exemplu test tip grila

In prezent, in dreptul public roman vorbim despre:

1. separatia puterilor
2. colaborarea puterilor
3. separatia dar si colaborarea puterilor

1.6. Bibliografie selectiva

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucuresti, 2002

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucuresti, 2004

Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2006